“中心—外圍”模式在我國長期存在，全國市場形成后，我國核心區(qū)主導經(jīng)濟發(fā)展的趨勢一直存在，且沒有任何一個區(qū)域可以完全支配全國的發(fā)展和離開其他區(qū)域而獨自發(fā)展。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國中心地區(qū)與外圍地區(qū)的聯(lián)系日益密切，中心向外圍滲透和擴散的趨勢增強，極化效應明顯；同時，中心地區(qū)“大城市病”等問題日益凸顯，亟須通過與外圍地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)雙贏。黨的十八大以來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了斐然奪目的成就。具體來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制持續(xù)完善，東西部收入差距逐漸縮小，重要功能區(qū)的關(guān)鍵作用發(fā)揮更加明顯，基礎(chǔ)設(shè)施空間分布更加均衡，區(qū)域間基本公共服務水平差距縮小、人民基本生活保障水平逐步接近。此外，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略的碩果為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域一體化改革提供了重要基礎(chǔ)。然而，在上述成就落地的同時，“十五五”時期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨創(chuàng)新要素空間分布不均、區(qū)域間發(fā)展質(zhì)量存在差距、水資源供需不匹配和高碳排放、區(qū)域開放存在堵點斷點、城鄉(xiāng)公共服務水平差距大等結(jié)構(gòu)性問題。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域重大戰(zhàn)略仍待深化和細化。

（一）創(chuàng)新要素在空間上分配不均

創(chuàng)新要素作為創(chuàng)新活動的支撐條件， 決定一國或地區(qū)的科研能力及其未來在產(chǎn)品市場中所處地位。2023年，據(jù)世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)報告顯示，我國創(chuàng)新能力的世界排名升至第12位，擁有的全球百強科技創(chuàng)新集群數(shù)量首次躍居世界第一。截至2023年底，我國全年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入達33278億元，當年有效發(fā)明專利量達499.1萬件，國內(nèi)（不含港澳臺）發(fā)明專利擁有量達401.5萬件，同比增長22.4%，成為世界上首個國內(nèi)有效發(fā)明專利數(shù)量突破400萬件的國家。但在創(chuàng)新實力穩(wěn)步提升的同時，地區(qū)之間的創(chuàng)新要素分布卻很不均衡。雖然東西部科技合作已經(jīng)實行多年，但是目前東南沿海和西北、東北地區(qū)創(chuàng)新要素投入的差距依然很大。如圖1所示，近五年來，四大板塊研發(fā)強度均呈穩(wěn)步上升態(tài)勢，體現(xiàn)了創(chuàng)新要素總量的優(yōu)勢；但從協(xié)調(diào)發(fā)展角度來看，2022年東部地區(qū)研發(fā)強度為3.54%，中部地區(qū)為2.23%，西部地區(qū)為1.66%，東北地區(qū)為1.95%。東、中、西和東北地區(qū)的創(chuàng)新要素投入存在較大的差距，其中西部和東北地區(qū)的發(fā)展形勢不容樂觀。此外，創(chuàng)新要素往往集聚在城市規(guī)模大、經(jīng)濟發(fā)達、教育資源豐富的中心城市，如北京、上海、廣深等地匯聚了大量高校、科研院所和創(chuàng)新型企業(yè)，創(chuàng)新相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和平臺建設(shè)也較完備，對知識、技術(shù)、人才和資金的集聚具有極強的向心力，這些地方成為創(chuàng)新要素的流入地和集聚區(qū)，我國超三分之二的創(chuàng)新要素都集中在北京、上海和廣深等地。與此同時，小城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村幾乎無法吸引任何創(chuàng)新要素集聚，創(chuàng)新要素分布格局呈現(xiàn)頭重腳輕的“倒三角形”，嚴重阻礙了中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)組成部分—— —鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化的發(fā)展。創(chuàng)新要素空間分布的不均進一步導致了創(chuàng)新驅(qū)動下的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、 產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分布過于集中在東部沿海地區(qū)，從而引致其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化與低水平建設(shè)等問題，導致“外部不經(jīng)濟”問題。因此，促進創(chuàng)新要素在空間上更加均衡的分配成為“十五五”時期的重大任務之一。

（二）區(qū)域發(fā)展質(zhì)量在不同程度上存在差距

1978年改革開放以來“優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)”的政策使得東南沿海地區(qū)迅速發(fā)展起來，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值2023年增至126.1萬億元，年均增長率突破10%，創(chuàng)造了蛋糕迅速做大的“中國奇跡”，但也迅速擴大了東南沿海與內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展的差距。如圖2所示，東南沿海地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度遠高于其他地區(qū)，近十年來南北差距的擴大趨勢尤為明顯，南北嚴重失衡正在成為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標的新阻礙。首先，南北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差距全面擴大，且短期內(nèi)暫無收斂態(tài)勢。2023年，南方地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值為313442.16億元，是北方地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值的1.9倍。2023年，在工業(yè)實力二十強城市中，北方只有北京、天津、唐山、鄭州4個城市，且排名分別為第六位、第十位、第十八位和第十九位，排名并不占據(jù)優(yōu)勢。南方地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值為442502.02億元，是北方地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值的1.8倍。其次，目前區(qū)域性增長極基本集中在南方。成渝地區(qū)的增長最為顯著，長三角地區(qū)的輻射帶動作用最強，而北方的京津冀地區(qū)自身增長和輻射帶動作用相對較弱。此外，無論是在消費、投資，還是凈出口方面，南方都處于相對領(lǐng)先的位置，2003—2013年北方過度依賴高投資、高積累的發(fā)展模式，且這一發(fā)展模式在2013年后無法持續(xù)，這進一步加劇了南北差距擴大。除了沿海和內(nèi)陸、南方和北方、城市和鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡外，各個城市群、都市圈區(qū)域內(nèi)部發(fā)展也不平衡。雖然城市群、都市圈發(fā)展取得了明顯成效，為中國式現(xiàn)代化提供了源源不斷的動力，但不應就此忽視其顯著的提升空間。以京津冀城市群為例，北京的經(jīng)濟主要依賴于附加值較高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，天津則以裝備制造業(yè)、石油化工等工業(yè)及金融、研發(fā)業(yè)為主，相比之下，河北長期以來布局傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，與京津有明顯差距。如何控制加速擴大的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，解決地方政府在項目投資中出現(xiàn)的低效益、低水平地重復引進、生產(chǎn)、建設(shè)等引發(fā)的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”“集而不群”等問題，使得地方政府，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的地方政府實現(xiàn)“興地富民”，是“十五五”時期需要關(guān)注的焦點。

（三）水資源供需匹配和“高碳”等環(huán)境問題仍需被關(guān)注

我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入新時代后，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生了歷史性、全局性的變化，有了很多新的探索和成就。2023年，在監(jiān)測的339個地級及以上城市中，PM2.5年均濃度為30微克/立方米，連續(xù)五年低于臨界值，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良比例為85.5%，水質(zhì)優(yōu)良斷面比例達89.4%。中國的生態(tài)環(huán)境向著天更藍、水更清、地更凈的“美麗中國”藍圖大步邁進。但與此同時，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的壓力仍然較為突出。以黃河流域蘭西城市群為例，該區(qū)域存在水資源供需不匹配、利用效率較低等問題。其中，以蘭州和西寧為中心的中東部地區(qū)水資源條件最不容樂觀。隨著城市化進程的加速，城市用水需求持續(xù)增加，水資源供需矛盾進一步加劇。如表1所示，海北藏族自治州的水資源總量遠超其他地區(qū)，在水資源的自然稟賦上具有明顯優(yōu)勢，這也為當?shù)匕l(fā)展水資源密集型產(chǎn)業(yè)提供了可能。然而，蘭州市和白銀市的總供水量超過其水資源總量，潛在的水資源管理壓力和可持續(xù)性風險較大。同時，這種超額利用可能源于地下水的過度開采或依賴遠程水源，這不僅增加了經(jīng)濟成本，也可能對生態(tài)環(huán)境造成長期損害。從供需關(guān)系的角度看，水資源的有效管理需要平衡經(jīng)濟發(fā)展的需求與生態(tài)系統(tǒng)的健康。例如，蘭州市高額的生態(tài)用水量反映了當?shù)貙ι鷳B(tài)保護的重視，但也暗示了該地區(qū)面臨的水資源供需矛盾。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，“雙碳”目標也面臨著“三高一短”的挑戰(zhàn)。2023年，原煤能源產(chǎn)量為47.1億噸標準煤，比上年增加2.5億噸標準煤，對總量增長的貢獻率為78.8%，中國的能源結(jié)構(gòu)仍然以“高碳”為特征。此外，鋼鐵、石化、水泥等高碳難減排行業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比仍然較高。由于處在工業(yè)化和城市化的中高速進程中，很多地區(qū)還有能源消費增量的需求，“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”在“十五五”時期依然任重而道遠。

（四）區(qū)域開放依然存在“堵點”和“斷點”

由于各地區(qū)開放程度和發(fā)展模式不同，當前我國不同區(qū)域之間的開放水平存在明顯的差距，區(qū)域協(xié)同開放仍然受到多方面限制。首先，基于政策統(tǒng)籌方面來說，一方面，由于國家宏觀層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與地方政府缺乏在統(tǒng)籌分工方面的協(xié)調(diào)，因此不論是在構(gòu)建“一帶一路”等對外開放路徑抑或全國統(tǒng)一大市場方面，很多地區(qū)的發(fā)展思路較為趨同，各自為政，沒有依據(jù)區(qū)域的特色和優(yōu)勢進行合理分工，在建設(shè)面向“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作平臺等過程中存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭以及無序競爭的現(xiàn)象。同時國內(nèi)市場分割現(xiàn)象和各類阻礙要素流動的體制機制性因素仍不同程度存在。另一方面，平臺通道和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過于依賴國家項目和優(yōu)惠政策的支持，區(qū)域自身體制機制創(chuàng)新和發(fā)展的內(nèi)生動力不足。其次，開放格局目前呈“東強西弱、海強邊弱”的現(xiàn)狀。黨的十八大以來，中西部地區(qū)依托自身的比較優(yōu)勢，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對外貿(mào)易和投資相較之前有了較明顯的增長，但東西部的開放發(fā)展仍存在較大差距。近年來，東部地區(qū)貨物進出口總額和對外直接投資流量的占比達到了80%左右，東部地區(qū)“一家獨大”，是開放型經(jīng)濟的主要集聚地，而中部、西部和東北地區(qū)對開放經(jīng)濟的培育依然不足，總量偏小、結(jié)構(gòu)不合理等問題仍然突出，外延式擴張、粗放式增長的現(xiàn)狀并沒有得到根本改變，與“以要素驅(qū)動和外需驅(qū)動為特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式難以為繼”的現(xiàn)實相矛盾。以新疆為例，對外貿(mào)易的主要產(chǎn)品為資源及原料類商品和食品、輕紡、家電等勞動密集型產(chǎn)品，對外貿(mào)易的主要方式為小額貿(mào)易，產(chǎn)業(yè)層次較低，經(jīng)濟聯(lián)系較弱。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足也是制約區(qū)域開放的重要因素，特別是中西部地區(qū)和東北地區(qū)。 中西部地區(qū)和東北地區(qū)目前仍側(cè)重于傳統(tǒng)交通和物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 區(qū)域之間的協(xié)調(diào)性、關(guān)聯(lián)性、互補性較差，在國際化通道建設(shè)中，“北上南下、東進西出”仍有不少堵點和斷點，在“十五五”時期需要加以解決。

（五）城鄉(xiāng)公共服務水平存在較大差距

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在導致城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障體制等方面存在較大差距。雖然工業(yè)化進程的加快使得很多農(nóng)民去城市務工，但由于戶籍制度的限制，長居城市的農(nóng)村戶籍勞動力及其隨遷家屬在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面都無法享受到城鎮(zhèn)居民擁有的福利。此外，城鄉(xiāng)分割的土地制度使得失地農(nóng)民無法獲取土地增值收益。如圖3所示，2000年以來城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距是在逐漸拉大的。2023年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.39：1，如果將住房、教育、醫(yī)療、社會保障等各項社會福利考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能更高。

城鄉(xiāng)居民在消費層面也存在較大的差異。 如表2所示，2023年城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比為1.82∶1，在教育文化、醫(yī)療保健等方面的消費支出，城鎮(zhèn)居民都遠大于農(nóng)村居民，分別為1.84：1和1.49：1；以醫(yī)療服務為例，雖然2023年農(nóng)村居民的醫(yī)療保健消費占比增幅較大，但從絕對量來看，占總?cè)丝?0%的城市人口享受70%的醫(yī)療衛(wèi)生資源，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口僅享受30%的醫(yī)療衛(wèi)生資源，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置在空間上仍然存在嚴重的錯配現(xiàn)象。除了公共服務水平總量的差異，城鄉(xiāng)公共服務的質(zhì)量差異也極大。以義務教育為例，城鄉(xiāng)之間的教育設(shè)施條件、師資力量、財政投入等資源分配方面具有明顯的差異。社會保障方面，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由用人單位與個人共同繳費，風險由企業(yè)和個人共擔；而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費用則由農(nóng)村居民個人繳納，個人承擔所有風險。雖然目前我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本實現(xiàn)了全覆蓋，農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度也得以全面推廣，但農(nóng)村居民在享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務方面仍與城市存在較大的差距，“弱勢群體看不起病”的現(xiàn)象經(jīng)常存在。公共服務供給方面，農(nóng)村主要聚焦于水、電、氣、路、房等供給層面，互聯(lián)網(wǎng)普及率與城市差距巨大。第53次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2023年12月，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達3.26億人，占網(wǎng)民整體的29.85%；城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模達7.66億人，占網(wǎng)民整體的70.2%。

（六）區(qū)域重大戰(zhàn)略有待深化和細化

 “一五”計劃將全國劃分為沿海和內(nèi)地兩大經(jīng)濟地帶；改革開放伴隨的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為沿海地區(qū)發(fā)展帶來了新機遇，全國劃分為“三大地帶”；進入21世紀，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距逐漸加大，“四大板塊”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略形成。進入中國式現(xiàn)代化新情境，我國對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量有了新要求，區(qū)域規(guī)劃的劃分需要進一步細化。具體來看，“十五五”時期，我國區(qū)域發(fā)展面臨新形勢和新變化。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了長足進步。第一，東部沿海地區(qū)和西部內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距增速逐漸縮小。2023年，東部地區(qū)生產(chǎn)總值為652084億元，比上年增長5.4%；西部地區(qū)生產(chǎn)總值為269325億元，比上年增長5.5%；中部地區(qū)生產(chǎn)總值為269898億元，比上年增長4.9%；東北地區(qū)生產(chǎn)總值為59624億元，比上年增長4.8%。②西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度快于東部地區(qū)的總體趨勢已經(jīng)形成，東西部差距增速下降。第二，區(qū)域之間的合作更加深入。中國式現(xiàn)代化新情境下，東部地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，中西部地區(qū)積極承接來自東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，東中西部地區(qū)在一些環(huán)節(jié)形成了良性互動，區(qū)域一體化進程明顯加快。同時，隨著我國與周邊國家合作的不斷深化，全方位對外開放格局逐漸形成。

另一方面，如上所述，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也存在一些亟待解決的關(guān)鍵問題，區(qū)域重大戰(zhàn)略仍有待細化和深化。第一，亟須在區(qū)域重大戰(zhàn)略中納入對創(chuàng)新要素空間配置的考量。目前，東、中、西和東北的創(chuàng)新要素投入存在較大的差距，創(chuàng)新驅(qū)動下的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分布過于集中在東部沿海地區(qū)，從而引致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化與低水平建設(shè)，導致“外部不經(jīng)濟”問題；小城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村幾乎無法吸引任何創(chuàng)新要素集聚，嚴重阻礙縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域重大戰(zhàn)略應該繼續(xù)錨定西部地區(qū)和縣域等重點區(qū)域，以促進創(chuàng)新要素空間流動和外溢為目標，對四大板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展和縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展等內(nèi)容進行細化和深化。第二，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中對經(jīng)濟地區(qū)的劃分應該更加細致。首先，在四大板塊的基礎(chǔ)上應該加入南北地區(qū)。由于南北差距全方位不斷擴大，南北嚴重失衡正成為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標的新阻礙，是“十五五”時期關(guān)注的重點，區(qū)域重大戰(zhàn)略尤其是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應該在南北差距的關(guān)注上有所體現(xiàn)。其次，“十四五”時期雖然進行了城市群、都市圈的劃分，取得了一些成效，但城市群、都市圈內(nèi)部發(fā)展仍然不平衡?！笆逦濉睍r期區(qū)域一體化戰(zhàn)略需要在控制城市群、都市圈內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差距，解決地方“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”“集而不群”等問題上進行內(nèi)容的深化和補充。第三，城鄉(xiāng)融合依然是“十五五”時期區(qū)域重大戰(zhàn)略需要推進的重要目標。由于現(xiàn)存戶籍制度和土地制度的弊端，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)短時期內(nèi)無法消除，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障體制等方面存在較大差距，且這種差距仍然在拉大。在這種背景下，如何加強農(nóng)村公共服務設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務水平，通過縣域更好連接城市和鄉(xiāng)村，是從“十四五”時期延續(xù)到“十五五”時期區(qū)域重大戰(zhàn)略需要重點解決的問題。第四，環(huán)境問題以及區(qū)域?qū)?nèi)對外開放的堵點和斷點仍需關(guān)注。首先，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護尤其是水資源的保護是“十五五”時期區(qū)域重大戰(zhàn)略需要關(guān)注的焦點。其次，區(qū)域能源的合理配置和能源安全問題依然重要。此外，國家宏觀層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與地方政府分工方面的協(xié)調(diào)仍需加強，區(qū)域之間的行政壁壘和經(jīng)濟壁壘也需進一步打破。總而言之，基于新形勢和新變化，更好地推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應立足“十五五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的新變化及亟待解決的重大問題，錨定重點區(qū)域，繼續(xù)細化深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。(作者：孫久文  虎琳)