旅游特色小鎮”多規合一“的主要內容

 

        目前多規合一的工作，主要在市、縣層面進行。一般的小鎮規劃屬于市縣規劃的下位規劃。所以從“多規合一”的要求來說，一般的小鎮規劃主要是對上位規劃的“五線”進行遵循和呼應，包括產業區塊控制線、基本農田控制線、生態林地控制線、生態紅線、城市增長邊界控制線，相當于“守底線”。

 

        而對于特色小鎮來說，除了要滿足“守底線”的要求，還需要滿足國家特色小鎮政策中關于產業、文化，以及發展模式等方面提出的新要求，充分體現特色和創新，包括特色產業融合、特色文化旅游、土地開發模式創新和生態利用模式創新等。這就要求特色小鎮的規劃必須體現城鎮規劃和國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、旅游規劃、生態規劃、文保規劃等多種規劃的銜接。

 

旅游特色小鎮”多規合一“的要求

        發改委、住建部、財政部針對特色小鎮發布過很多文件，新要求更注重積極保護和創新利用雙管齊下。有三項要求是傳統鎮規劃中沒有的內容，產業規劃方面，要求培育特色鮮明的產業形態，防止產業發展跟風；風貌規劃方面，要求尊重小鎮現有格局、不盲目拆老街區，傳承小鎮傳統文化、不盲目搬襲外來文化，保持小鎮宜居尺度、不盲目蓋高樓；體制機制設計方面，要求創新特色小（城）鎮建設投融資機制。

 

        這些政策要求在規劃編制時，及時落實和協調上位城鄉總體規劃、國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、旅游規劃、文保規劃等多種規劃的內容，提出創新解決方案。在特色小鎮的規劃階段就考慮到多規合一的要求，有利于加快后續建設項目的審批流程。在已經建立多規合一協同平臺的地區，符合多規合一要求的項目審批流程簡化，更容易通過相關部門會商。

 

如何協調”多規合一“的要求

 

        旅游特色小鎮是特色小鎮中非常重要的類型，通常包括五個方面需要協調：國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、旅游規劃、文化保護規劃和生態相關的規劃。

 

        國民經濟和社會發展規劃方面，需要探索旅游特色小鎮產業融合的方式和路徑。旅游特色小鎮的規劃不能光談旅游產業，而要研究旅游產業如何與上位國民經濟和社會發展規劃中確定的原生產業或其它植入產業相互促進、融合發展。

 

 

        土地利用規劃方面，在上位土地利用規劃的框架下布局小鎮的旅游空間，并對旅游用地的供給模式提出創新解決方案。包括運用最新用地政策，對旅游經營性項目、旅游公共服務設施、自然觀光類項目、鄉村旅游類項目等采用差異化的土地供給方式，結合國有土地、集體土地、非建設用地的組合供給，綜合考慮長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式，降低開發初期的用地成本。

 

        旅游規劃方面，關鍵是塑造能體現小鎮獨特性的創新IP，依據市場需求策劃旅游產品，完善小鎮的游賞組織、旅游服務設施等，并將旅游特色小鎮融入到更大范圍的全域旅游體系當中。

 

        文化保護規劃方面，對于保護級別較高的文化遺產、文物、歷史文化名鎮等，通常是在符合專項保護規劃的前提下，植入旅游活動，實現遺產的活化利用；對于保護要求不高的，如歷史建筑、一般傳統民居等，可進行適當改造并作為旅游服務設施；同時，發掘和傳承非物質文化遺產，策劃成旅游產品，以塑造特色小鎮的文化吸引力。

 

        生態相關的規劃方面，旅游小鎮通常都有較好生態資源，如濕地公園、森林公園、自然保護區等，這些資源通常都有各自的總體規劃，特色小鎮需要與這些生態相關的規劃進行協調。在生態相關規劃的保護要求下，探索生態資源的利用模式。

 

旅游特色小鎮進行”多規合一“的案例

 

        比如剛剛做好的廣東韶關主田鎮的旅游特色小鎮規劃，這個規劃就是小鎮規劃、地質公園規劃、土地利用規劃、旅游規劃多規合一的體現。

 

        因為主田鎮在恐龍遺址保護區內，涉及到自然遺產傳承的要求，也有恐龍地質公園保護規劃協調問題。主田鎮的恐龍遺址以白堊紀時期為主，規劃結合鎮區新增旅游用地，設計了白堊紀恐龍文化體驗園、白堊紀主題度假酒店等特色旅游項目，體驗園承擔了地質公園的科普宣教功能，主題度假酒店補充了旅游小鎮的旅游服務功能，同時又賦予小鎮獨特性。這就是小鎮規劃對多規合一的協調體現，找到白堊紀作為特色IP、通過恐龍主題塑造特色風貌、補充保護規劃中對科普宣教的要求，形成旅游吸引物。

 

以恐龍蛋屋為特色的白堊紀主題度假酒店

 

        另外，主田鎮除鎮區外周邊都是基本農田，規劃通過保留其中的一個村的客家民居，把這個片區改造成客家民宿，既保留了客家傳統風貌，又傳承了客家村落文化，同時還解決了旅游服務設施不足的問題。

 

以杠屋客家民居為特色村莊

 

        在這個特色小鎮的規劃里，體現了保護規劃、風貌規劃、基本農田保護的多種要求，是典型的多規合一在特色小鎮中運用的案例。

 

旅游特色小鎮進行”多規合一“的難點

 

旅游用地的協調和創新供給

 

        在城鄉規劃用地的分類標準中，沒有旅游用地這個類別。但旅游特色小鎮作為旅游目的地或旅游服務中心，需要較多的旅游業發展用地。風景名勝區規劃、城鄉規劃以及國土規劃的土地利用分類標準完全不同，需要按多規合一的思路進行協調; 而且，旅游業發展用地的供給來源是多樣的，在規劃中要充分考慮創新供給。

 

A級景區標準融入

 

        現在的特色小鎮大都要求融入旅游功能，比如浙江省提出的要求是特色小鎮必須至少要達到3A景區。在A級景區評定標準中，對旅游吸引力、旅游交通、風貌特色、旅游服務設施、環境保護方面都有具體的要求，既要將這些指標要求在旅游特色小鎮的規劃中落實，又要滿足小鎮生產、生活、生態空間和旅游空間的協調，符合經濟可行性，這點對資源的高效利用和分配提出了較高的要求。

 

事權不足下的規劃協同

 

        因為多規合一都是在市級和縣級層面推行，鄉鎮層面并沒有事權，所以從鄉鎮層面去協調上位規劃基本不可能。那么特色小鎮規劃能做的，就是系統地梳理、整合現有的上位規劃，并探尋出既傳承和落實上位多規要求，又能體現小鎮特色的可行解決方案。

 

小鎮發展的原生動力來源

 

        小鎮的發展必須要有產業輸血，不單是規劃要做好，而且要與運營、管理和資本相結合，這些屬于規劃之外的其它因素，但規劃中也要協調考慮，并制定符合實際情況的可實施方案。這就要求規劃團隊還要具備一定的經濟、管理、運營的知識和經驗。

 

特色小鎮與A級景區標準融入

 

        解決這個難點，可以采用共享的理念。比如說在做廣東韶關羅坑鎮規劃的時候，通過規劃一個居民和游客在時間上能分時使用的綜合性共享服務設施，實現空間更高效的利用。這個共享服務設施，既是鄉村圖書館，又是鄉村食堂和停車場，還可以接待游客參觀，滿足了A級景區對旅游服務設施的要求，又提升了小鎮公共服務設施的品質，還實現了當地文化的宣傳和展示，合理應對了旅游人口波峰波谷明顯，平日旅游設施利用率不高的問題，可謂一舉多得。

 

        關注非建設用地的利用和創新。大家做旅游項目時都會格外關注建設用地，其實許多旅游項目可以通過非建設用地，比如林地、農田來實現。包括徒步道、農業觀光、露營地等項目。旅游小鎮的建設如果能與周邊的森林、特色農業景觀或風景資源捆綁，在環境氛圍和資源吸引力方面都可以獲得更高的評分。

 

        注重風貌設計，在A級景區的標準里面，對風貌設計是有要求的，風貌做的好，可以加分；在特色小鎮相關政策中，也多次提到風貌規劃的內容。這就要求在特色小鎮規劃中，至少要有一個風貌規劃的章節，或者提出城市設計導則，保證既符合A級景區標準，又體現特色小鎮的風貌特色。

 

旅游特色小鎮的規劃技術邏輯

 

        傳統的規劃是在進行現狀分析、資源分析、產業分析之后，直接進行城鎮的空間布局。然而，一個更為完善的旅游特色小鎮規劃技術邏輯應該包括以下方面： “兩個起點”、“四大兼顧”。

 

        “兩個起點”，是指現狀分析和創意概念這兩個規劃的出發點，既要對現狀的產業、土地、旅游、交通等進行摸底梳理，又要提出具有獨特性的創意概念。創意概念須充分考慮小鎮的特色從何而來，可能是從一個文化故事、一首詩詞來，或是從一個節事活動、一個文化符號而來，用旅游規劃的行話就是“IP”的創造。從現狀資源和創意概念兩個方面來思考，得到旅游特色小鎮的定位和結構布局。確定定位和結構布局之后，從產業、用地和旅游“三大方面”進行落實，需要有專門的產業規劃篇章去解決特色產業是什么、各產業之間如何融合、產業發展的目標指標和策略問題；有專門的用地規劃篇章，解決用地規模、用地布局和土地的創新供給問題；有專門的旅游規劃篇章，解決旅游產品、重點項目、游線組織、旅游服務設施的規劃問題。

 

        “四大兼顧”是指在傳統專項規劃的基礎上，還要兼顧文保與文化傳承規劃、生態與環保規劃、風貌規劃和體制機制規劃。

 

        這樣綜合性的規劃框架，既體現了多規合一的規定，又體現了各部委對于特色小鎮建設的要求，對旅游特色小鎮的規劃報批、A級景區的評定、小鎮內建設項目的落實、乃至投資運營都有落地的指導意義。