新蘇南模式作為一個“主動式”與“內源式”的鄉村建設實踐范式, 為理解中國新時代鄉村振興戰略提供了一個解釋框架。研究發現, 在鄉村振興與區域協調發展的話語下, 蘇南鄉村城鎮化在經濟增長動力、產權結構形式、經濟增長方式、鄉村發展目標上均產生了質的轉向, 主要以制度創新為實踐驅動, 從而消解城鄉區域發展不平衡。在振興理念上, 通過戶籍制度、就業機制、社會保障機制的變革, 以促進城鄉融合;在振興手段上, 通過“三集中”的實踐策略, 以落實鄉村有效治理;在振興指向上, 通過多元合作與網絡化發展的路徑, 以建立一個“村莊空間—中心社區—城鎮地域”多中心的城鄉融合共生系統。
一、現象與問題:鄉村振興何以興起?
目前, 中國已逐步邁向“鄉村振興”與“區域協調”的新時代社會轉型期, “發展不平衡不充分”成為新時期急需解決的主要社會矛盾?，F實中, 長期以來以犧牲農村利益為代價的“城市偏向型工業化發展模式”觸發了復合型城鄉二元對立結構的生成與固化, 鄉村空心化、偽城市化、城鄉二元病態化等現象愈發嚴重;理論上, 城市與鄉村作為一個相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體[1], “對稱互惠共生發展”的一體化常態關系理應是新時代的發展方向[2]。對此, 在戰略上, 習近平總書記在十九大報告中順勢提出“鄉村振興戰略”, 該戰略的重點即是要以落后鄉村為本位, 通過鄉村農業、產業、生態、生活的振興與發展, 以解決城鄉發展不平衡問題。
事實上, 在2000年之后, 中國以城鎮化發展為核心的鄉村建設之路一直在飛速前行, 截至2016年底, 我國城鎮人口達到7.93億, 城鎮化率提高到57.35%, 達到世界平均水平。但其中人口城鎮化卻相對滯后, 戶籍人口城鎮化率僅為40%左右, 城市中依然有兩億多進城務工的農民工群體尚未完成根本性的市民化轉變, 城鄉區域之間的差距依舊未得到根本性的消解。因而, “以人民為中心”的促進城鄉平衡發展的包容性制度建設成為新時代鄉村振興戰略的重點任務之一[3]。在這方面, 中國蘇南地區的鄉村建設之路為中國鄉村振興提供了一個實踐引領, 特別在蘇南區域發展的新時期, 蘇南鄉村建設旨在以制度創新為實踐驅動, 從而根本消解城鄉區域發展不平衡問題。統計數據顯示, 2016年蘇南地區的城鎮化率已達75.9%, 處于全國前列, 其中, 蘇州75.5%、無錫75.8%、常州71.0%。根據“諾瑟姆曲線” (1) 1可知, 蘇南地區已基本進入城鎮化發展的后期階段。蘇南城鎮化發展之路的成功, 得益于20世紀80年代以小城鎮和鄉鎮企業發展帶動為特征的“傳統蘇南模式”的實施。雖說傳統蘇南模式是以促進鄉村經濟發展為本位, 但隨著經濟體制和社會形態的變化, 在新時代轉型發展時期, 蘇南模式亦開始出現新的發展動向, 并逐步向以“制度創新和城鄉融合”為核心的“新蘇南模式”變遷?？梢哉f, 新蘇南模式作為一個“主動式與內源式”的以促進城鄉平衡發展為核心的鄉村建設典范, 為理解中國新時代的鄉村振興提供了一個有力的解釋框架。
二、文獻回顧與分析進路
早在2004年十六屆四中全會上提出“兩個趨向”的論斷后, 以城市為中心的發展模式即開始從國家的頂層設計被逐步糾正, “以工促農、以城帶鄉”開啟了中國城鄉社會發展的新序幕。特別地, 在新時期, 鄉村振興更是成為一項中國現階段推進城鄉平衡發展的重要理論議題為學界、政界和媒體廣泛關注。現有關于“鄉村振興”的研究成果雖然較為豐富, 但學界對部分研究范疇和理論定義依然存在一些分歧, 尚未形成一致共識。
1. 何以定位:研究對象與內涵詮釋
在鄉村振興的研究定位上, 這主要涉及鄉村振興的研究對象、內涵界定等問題。對于鄉村振興的對象, 鄉村社會學、經濟學界比較注重從農業農村農民的本位出發, 以激活鄉村振興的內在動力, 比如, 賀雪峰指出鄉村振興應以絕大多數中西部一般農業型農村以及缺少進城機會的農民為主體, 為他們提供生產生活保障[4]。城市地理學、規劃學界更加側重于從城鄉關系角度以分析內外部均衡發展的條件, 比如, 李智等人研究認為鄉村的振興與重構應以城鄉要素、城鄉空間、城鄉聯系為載體, 從而形成互促效應[5]。關于鄉村振興的內涵, 雖然不同學者對其概念界定存在些許差異, 但在本質特征上已基本形成一致共識。即認為鄉村振興是一種鄉村社會的現代化轉型過程, 這一過程涉及政治、經濟、文化、生態、福祉和治理體系等各個方面的振興與重構[6], 并且在制度安排上是基于“公民利益至上”的理論邏輯而展開的。
2. 何以進行:視角、方法與研究焦點
目前關于鄉村振興的研究主要從經濟學、社會學、地理學、政治學等研究視角展開, 比如, 政治學重視社會多元主體的協同合作, 認為需要形成“政府—社會組織—農民”的有序參與和協同治理[8]。地理學側重于考慮城市區位的統籌規劃, 認為鄉村振興之路應超越以往“鄉村工業化”“鄉村城鎮化”的非線性轉型過程[9]。另外, 在研究方法上大多以實地調研或案例分析為主, 余侃華即以臺灣農村再生計劃為例, 認為應構建“人—技術—鄉村”的路徑以推進鄉村振興[10]。
在研究焦點上, 鄉村振興的研究核心主要匯集在如何實現這一振興機制上?在西方理論界, 早就形成了諸多針對“鄉村發展”的理論體系。一方面, 以農村為主體的“自下而上”的“鄉村偏向論”, 包括:“鄉村城市發展戰略”[11]和“選擇性空間封閉”發展論, 認為應建立以農業為中心的, 以區域內部資源為基礎的發展模式。另一方面, 注重城鄉互促與合作的“上下互動的城鄉融合”理論, 包括:城鄉融合型網絡化發展框架[13]、“城鄉聯系流”分析框架[14]、“Desakota”模式[15]、區域網絡發展模型、三維城鄉合作模型[17]等等。國內學界對鄉村振興的路徑亦從不同角度進行了探討, 綜合鄉村本位、城鄉融合等角度, 眾多研究指出, 鄉村振興的推進需要在“城市利益讓渡”[18]的基礎上, 反思和重塑城鄉政策體系機制[19], 同時通過對“新鄉賢”的積極培育來激活鄉村治理的內生力量[20], 最終實現鄉村秩序的重構與城鄉要素的融合。
3. 何以展開:不足、反思與研究動向
在鄉村振興的研究中, 學界對江蘇及蘇南鄉村城鎮化的模式亦有著獨特的闡釋。眾多研究表明蘇南城鎮化是一種自下而上的“半城鎮化”模式, 初步實現了農村人口職業轉化和農村地域的城鎮化[21];其中, “就地城鎮化”是蘇南鄉村地區發展的重要特征。當然, 隨著蘇南鄉村城鎮化的逐步發展, 因土地、勞動力、資本等生產要素價值的增長, 蘇南城鎮化亦出現了一些發展困境, 比如, 有研究指出蘇南地區存在形式城鎮化、規模城鎮化等粗放式發展的問題, 提出應提升整體功能推動鄉村發展;并提出可通過城鄉協調制度創新[23]、土地制度創新[24]、行政管理體制和財政政策制度創新[25]以推進鄉村城鎮化。然而, 既有研究尚未建構一個新時期蘇南鄉村發展的理論分析框架, 特別地, 將“新蘇南模式”與鄉村振興結合起來討論并闡釋二者的聯結機制, 對于新時代鄉村振興戰略的實施有著較強的實踐價值, 這亦是蘇南城鄉區域得以可持續發展的核心所在。
綜上所述, 一方面, 國內外學術界已形成了眾多較為成熟的鄉村發展與城鄉關系理論, 并且在各國探索鄉村城鎮化和城鄉融合發展的實踐中逐步形成了各自的模式, 比如, 拉美模式、東亞模式等, 但這些理論和實踐模式是否緊密契合中國不同地域的實際, 仍有待進一步佐證, 因為在具有顯著區域差異性的中國社會, 鄉村的振興勢必要綜合考慮地方性知識與文化。另一方面, 現有關于鄉村振興的研究呈現出一些新的研究動向, 包括:鄉村農業經營去社區化[26]、鄉村生產主義與后生產主義、鄉村建設的類型學考察[28]等等, 但既有研究尚未在中國鄉村振興的實踐上形成一個明確方向?；诖? 本文旨在從蘇南地區鄉村振興的實踐模式入手, 通過對蘇南鄉村城鎮化發展經驗的總結、歸納與反思, 同時結合新蘇南模式的特點與實踐策略的解讀, 以期為新時代中國鄉村振興的實踐方向提供一個解釋框架。
三、蘇南模式:中國鄉村城鎮化的一個實踐范式
“模式”通常是指對某個國家或地區具有自己特色的改革和發展道路的理論概括, 并且隨著實踐的發展, 模式也是一個不斷演進的過程。鄉村城鎮化發展模式即是如此, 它是對某一區域經濟體制運行模式的一種理解。可以發現, 在改革開放四十年的中國鄉村城鎮化發展過程中, 涌現出諸多的區域經濟發展模式, 其中以蘇南模式最為典型。
1. 傳統蘇南模式:“主動式與內源式”的鄉村城鎮化路徑
“蘇南模式”是1983年由費孝通先生在《小城鎮•再探索》一書中正式提出, 是20世紀80年代后形成的中國特色的農村工業化發展之路。傳統意義上的蘇南模式主要是指在20世紀90年代之前, 以鄉村集體企業為主, 通過以工補農的形式促進農業現代化發展, 從而實現就地城鎮化 (1) 2的一種發展模式。蘇南模式作為中國鄉村城鎮化的一個典范, 雖說在發展初期是由基層政府行政力量自上而下的發動和主導, 但其鄉村建設的整個過程卻更多體現為一種“主動式與內源式”的復興之路。
一方面, 以“自發與可持續”為核心的“主動式”鄉村城鎮化。蘇南城鎮化模式是一種主動順應城鎮化發展規律, 努力開發與調動內源性資源, 積極尋求與城市共同發展并融入城市的主動型行為[29]。這一發展模式主要遵循“延續—挖掘—創新”的振興路徑, 倡導以村莊為本位的“鄉村自主性”發展, 形成村民全方位參與的治理形式, 以實現經濟、社會、文化、生態的可持續建設。在鄉土性的延續上, 蘇南城鎮化通過對村民的就地集中安置, 以維持原有生產生活方式和地方性規范;在特色挖掘上, 通過鄉鎮企業帶動, 逐步推進農業種植的性質轉型、農民務農的職能轉型、農民居住的空間轉向、農產品加工的功能轉變, 形成多產聯動的發展態勢。從而逐步推進鄉村社會的城市化轉型。
另一方面, 以“農民市民化”為本質的“內源式”鄉村城鎮化。有研究表明, “人口與土地、經濟城鎮化的協調發展才是一種高質量的鄉村振興之路。[30]”當下城鎮化的發展更多是一種純粹的土地擴張, 人的城鎮化卻較為滯后。而蘇南城鎮化模式則較好秉承了以農民市民化為本質的“內源式”發展路徑, 通過對村民創造性和主觀能動性的積極調動, 有效促成了農村剩余勞動力的轉移和農民工的城市融入, 讓農民真正享有“城市權”。比如, 在社會保障上, 通過建立農村基本醫療保險和養老保險以及針對農民工的大病統籌醫療創新制度, 消除農民的城市化顧慮;在就業機制上, 通過建立有針對性的職業農民培訓體系, 甚至為失地農民提供免費的技能就業培訓, 引導農民工迅速上崗;在居住環境上, 通過建立“集宿房”, 確保進城務工人員居住有依;在子女教育上, 為隨遷子女提供無差別的、同城待遇式的教育保障, 增強農民工城市扎根的信心。
2.“傳統蘇南模式”與“新蘇南模式”的內在差異
作為特定歷史時期的產物, “蘇南模式”有著不可磨滅的貢獻。這一發展道路有效解決了農村剩余勞動力非農化轉移和就業增收的根本問題, 促進了鄉村發展并維護了農村社會的穩定。當然, 這一傳統的蘇南模式亦帶有傳統體制的烙印, 存在“產權模糊、政企不分、鄉鎮企業布局零星分散、經濟增長過于粗放、生態資源消耗過大、過于依賴國內市場和內生資源、開放程度不高”等一系列問題。因而, 在20世紀90年代中期之后, 隨著市場經濟的發展和改革開放進程的加速, 蘇南模式的實踐呈現新的變化和演進, 學界更是以此時間段為界, 將20世紀90年代中期 (有學者具體定為1996年) 之后的蘇南城鎮化發展模式稱之為“新蘇南模式”。
何謂“新蘇南模式”?學界一般界定為“在原蘇南模式的基礎上, 經過創新演進所形成的新型區域經濟與社會發展模式[32]”。相對于“傳統蘇南模式”, “新蘇南模式”在發展理念、增長方式、管理模式、資源配置手段、產權制度、產業結構等方面均發生了根本性的革新和演進。第一, 在經營方式上, 傳統蘇南模式的典型特征是側重于地方政府為主導、以鄉鎮企業運行為主的一種內生型經濟增長, 從而促進農村剩余勞動力的消化轉移, 新蘇南模式則是更加注重以“三外” (外經、外貿、外資) 為主的外向型經濟增長, 注重大城市的經濟輻射和工農業的相互促進。第二, 在產權制度上, 由于傳統蘇南模式的發展動力是地方政府的推動和集體資金的積累, 因而蘇南地區實行的是公有性質的產權制度, 鄉鎮企業的生產資料歸全體社區居民所有;新蘇南模式則通過產權制度改革, 將原先產權模糊不清的集體所有制經濟改制為產權明晰的混合經濟模式 (股份制經濟、民營經濟、外資經濟) , 改變了政企不分的發展局限, 政府的行政權力也正式退出鄉鎮企業, 由此開啟了政府引導與市場調節相結合的資源配置模式。第三, 在空間分布上, “新蘇南模式”側重于工業園區的建設, 旨在形成集約型、規?；洜I的工業發展模式, 以改變原蘇南模式中粗放型、污染型的經濟增長方式。第四, 在發展路徑與發展目標上, 新蘇南模式以綠色GDP和綠色發展為核心理念, 推進第二、三產業同時并舉, 打破以往純粹發展鄉村經濟的固有窠臼, 推進鄉村在產業、鄉風、生態、生活等方面的綜合有效治理, 最終實現城市與鄉村“五位一體” (經濟、政治、文化、社會、生態) 的融合協調發展。傳統蘇南模式與新蘇南模式具體區別如表1所示。
表1“傳統蘇南模式”與“新蘇南模式”的異同
四、新蘇南模式：新時代中國鄉村振興的一個實踐框架
1. 蘇南鄉村城鎮化模式的“新”特征
(1) 鄉村發展定位:由“農村本位”向“城鄉融合”轉變。鄉村城鎮化側重于強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變, 而新時代的鄉村振興戰略則是定位于城市與鄉村的同步發展, 在城鎮化階段性建設的基礎上, 遵循產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求, 通過經濟、社會、文化、生態、治理體系等方面的全面振興, 以彌合城鄉差距、促進城鄉共同繁榮。從這點來看, 鄉村振興與鄉村城鎮化本身即是一種相輔相成與遞進發展的辯證關系。
就蘇南模式而言, 這是一種典型的“城鎮化模式”, 是一種以農村區域為本位, 通過鄉村經濟和鄉鎮企業的發展, 促進鄉村工業化和農村城鎮化進而推動城市發展尤其是小城鎮發展的模式。雖說傳統蘇南模式是以促進鄉村經濟發展為本位, 但隨著經濟體制和社會形態的變化, 蘇南鄉村發展正逐步向以“制度創新和城鄉融合”為核心的“新蘇南模式”變遷。因此, 從本質上看, 蘇南鄉村建設的發展歷程即可理解為一個從最初的以農村為本位的“鄉村城鎮化”逐步向新階段立足區域協調的“城鄉融合”的演進過程, 作為一個“主動式與內源式”的以促進城鄉平衡發展為核心的鄉村建設模式, 為理解中國新時代的鄉村振興提供了一個有力的解釋框架。概言之, 新時代的鄉村振興戰略強調必須以人民為中心, 注重包容性制度和鄉村內生能力的建設, 從而形成鄉村內生性的發展道路, 而新蘇南模式即是旨在以制度創新為突破點, 通過土地制度、戶籍制度、社保制度、產業政策等方面的修正, 不斷引領區域協調與城鄉聯動格局的生成。
(2) 經濟增長動力:由“內生型”向“外向型”轉變。傳統蘇南模式是一種以“小城鎮和鄉鎮企業發展帶動為特征”的“內生型”的鄉村城鎮化發展模式。在20世紀90年代后, 隨著改革進程的加速、市場經濟的發展以及國家沿海開放戰略的實施, 江蘇省確立了以蘇南地區為中心的沿江地區開放戰略, 同時受到上海浦東經濟發展的輻射影響, 蘇南地區逐步形成了以“外向型”發展為核心的新的區域發展模式。隨著“三外” (外經、外貿、外資) 的迅速發展, 對外合作、海外投資、對外貿易成為蘇南地區經濟增長的新的突破點。
可通過統計指標來具體衡量蘇南地區GDP增長對外貿的依賴程度, 這里主要用“外貿出口總額與GDP的比值”來度量。根據《江蘇統計年鑒2017》和《中國統計年鑒2017》相關數據整理換算, 得到表2和圖1的計算結果。可以看出, 80年代后期以來, 蘇南地區經濟發展的外貿依存度顯著提升, 從1986年的0.06%增長至2016年的39.2%, 其中, 在2006年達到最高點84%。從圖1可以看出, 若以1996年為界, 1996年之前的蘇南經濟發展 (傳統蘇南模式) 的對外依存度相對較低, 且顯著低于全國的對外依存度水平;1996年之后, “新蘇南模式”通過外向型經濟的發展, 使得對外依存度迅速上升, 并遠超過全國的對外依存度水平。這表明, 鄉村城鎮化進程中“新蘇南模式”在發展外向型經濟上取得了重大成功, 逐步傾向于形成一種融合“內外資”的多元化驅動的振興模式, 這有益于城鄉區域整體經濟的同步推進。
(3) 產權結構形式:由“集體所有制”向“混合所有制”轉變。20世紀90年代中期開始, 在市場經濟和沿海開放的沖擊下, “以集體經濟為主、以鄉鎮企業為運行主體”的“蘇南模式”面臨多重發展困境, 蘇南地區開啟了“企業改制”的進程。
與“傳統蘇南模式”相比, “新蘇南模式”最本質的轉變源于產權制度的改革。這主要體現在由集體所有制組織向股份制公司的改制。受溫州模式崛起的影響, 蘇南鄉鎮企業主要通過與外商合資、組建企業集團等途徑, 將原先的集體所有制逐步改制為以“股份制、民營、外資”為核心的混合所有制結構, 初步建立了現代企業管理制度。鄉鎮政府對企業的行政支配權徹底從企業內部退出, 政府職能由原來的干預主導向服務和引導轉變, 政府關注的重點主要聚焦于基礎設施建設和市場引導。此次改制根本性地解決了鄉鎮企業政企不分、產權模糊不清的問題。由此, 傳統的蘇南模式宣告終結, “新蘇南模式”正式誕生。相關資料顯示, 截至1999年初, 在短短的3年內, 僅蘇州市就有11 301家企業得到改制, 涉及凈資產金額435.4億元。
表2“蘇南地區”與全國的外貿依存度比較 (1986—2016年)
%
注：由于為收集到1986年之前江蘇的統計數據, 只統計了1986—2016年的數據變化。
圖1“傳統蘇南模式”“新蘇南模式”與全國的外貿依存度比較 (1986—2016年)
(4) 經濟增長方式:由“粗放型”向“集約型”轉變。鄉鎮企業在小城鎮零星分布是傳統蘇南模式的重要特性, 這種“粗放型、分散型”的產業布局形式帶來了資源配置低效率、產品低附加值和生態環境不協調等嚴重問題。隨著改革開放的深入和一系列沿海開發戰略的實施, “分散型”的鄉鎮企業運作方式更顯得不適應甚至阻礙第三產業的發展和區域經濟規模效應的形成。因此, 為根本性地解決傳統蘇南模式“粗放型”經濟增長方式問題, 居住向城鎮集中、工業向園區集中, 成為蘇南地區鄉村發展的“新理念”。
經濟增長方式的轉變主要表現為三點:一是空間布局集聚。20世紀90年代中后期開始, 蘇南地區分散的鄉鎮工業企業由“圍城”轉向進城, 鄉鎮工業逐步向區位資源豐富的城鎮集中, 一批工業園區、經濟開發區陸續建立。二是產業聯動。城鄉企業出現聯合發展的萌芽, 城鄉工業企業互動明顯、二元分割的界限逐步被打破。三是優勢增強。蘇南地區絕大部分鄉鎮工業企業無論在企業規模、技術裝備上, 還是在產品質量上, 均可與城鎮工業企業形成競爭優勢。這一系列的轉變也使得城鄉間的互促聯動的發展效應得到顯著增強。
2. 蘇南鄉村振興的“新框架”:對稱互惠共生發展
鄉村振興戰略的重點是要以落后鄉村為本位, 解決城鄉發展不平衡問題。蘇南地區鄉村城鎮化發展的新框架即是一種以城鄉融合為實踐理念, 通過平等公正、互惠合作的發展路徑, 建構“鄉村—中小城鎮—大城市”多中心對稱互惠共生發展的實踐格局。
(1) 振興理念:以“城鄉融合”引領鄉村城鎮化。城鄉融合是鄉村振興的內在要求, 其實質是空間正義邏輯下城鄉關系的重塑, 需要通過體制、機制和制度的創新作為實踐指引[35]。新蘇南鄉村建設模式在戶籍制度、就業機制、社會保障方面均有新的突破。
首先, 在城鄉戶籍制度上, 一方面, 淡化城市偏向的發展理念, 還原戶籍制度人口管理的基本功能, 將戶籍與教育、衛生、就業、社保、住房、土地等福利逐步分離脫鉤, 消除公共產品供給的城鄉差異性。在2003年, 蘇南地區即率先在全國取消農業戶口與非農業戶口性質區分, 統一登記為居民戶口, 其中, 蘇州和無錫在2011年甚至實現了本市與下轄縣戶口的通遷。并且, 在社保領域, 昆山市更是實現了城鄉居民“養老和醫療”的一體化, 徹底消除了城鄉社保的差異性。另一方面, 放寬農村居民向城市遷移的限制, 逐步實行以積分為落戶標準的戶籍遷移管理辦法。比如, 自2016年1月15日以來, 蘇州市開始實施《蘇州市流動人口積分管理辦法》, 外來流入人員達到一定積分分值 (積分管理總積分=基礎分+附加分+扣減分) , 即可享受相應的戶籍準入、子女入學、子女參加蘇州城鄉居民醫療保險等公共服務待遇。
其次, 在就業機制上, 建立城鄉統一的就業政策。在2006年, 蘇州市即在全國率先展開建立統籌城鄉就業體系的試點工作, 比如, 蘇州高新區對外來務工人員實行同工同酬政策, 并鼓勵企業招聘失地農民。在具體做法上, 一是建立政策扶持機制, 通過專門建立區、街道兩級失地人員就業基金, 對吸納大齡失地農民的用人單位進行適當補貼。二是完善創業扶持機制, 通過建立免稅、創業補貼等政策, 對創業帶動就業的人員給予1萬元到10萬元的政府獎勵。三是建立就業援助制度, 包括區域社會保障體系、農村基本養老保險制度、城鄉一體新型醫療保險制度, 將在城鎮就業的失地農民納入市鎮醫保體系, 將尚未就業的失地農民納入農保體系, 并實現城鄉醫療保險政策、資金籌集標準、醫療保障待遇、管理操作平臺的“四統一”。
最后, 在社會保障上, 實現城鄉低保、城鄉養老保險和城鄉醫療保險“三大并軌”, 保障農民市民化的穩定性與持續性。其中, 蘇州市“太倉模式”較具典范, 主要包含三方面政策:一是城鄉一體的政策制度, 對于失地農民, 采取“用人單位續保、自行續保、政府補貼、直接發放養老金”四種基本方式;對于外來農民工, 規定用人單位在2年內先為其辦理過渡性的農村社會養老保險, 2年后必須轉入企業基本養老保險。二是政府主導的補貼制度, 在被征地農民養老保險補貼政策上, 對于被征地農民再次就業的, 養老保險按最低工資標準繳費, 差額由市財政補貼;對于被征地的大齡農民, 由市財政給予補貼。三是縱橫互通的接軌制度, 主要包括農村與城鎮社會養老保險接軌、被征地農民“土地換保障”與城保接軌、被征地農民與城鎮職工基本醫保接軌、被征地農民與城鎮失業保險接軌。
(2) 振興手段:以“三集中策略”落實鄉村有效治理。“三集中”指工業企業向規劃區集中、農民向社區集中、農用地向規模經營集中。以集中促集約, 優化城鎮、工業、農業、居住、生態等規劃布局, 促進經濟增長方式轉變、城鄉空間融合、資源優化配置。這是新時代蘇南鄉村振興的必然路徑。
首先, “產業集群化”是蘇南鄉村振興的動力。由于傳統蘇南鄉村城鎮化模式存在工業企業“遍地開花”的局限, 造成經濟效益低、資源效率低、環境污染重等諸多問題。因此, “產業集約化”是蘇南鄉村發展的一種必然演變趨勢, 產業集群理論認為企業的集聚可形成資源共建共享、技術集中開發、市場共同培育的優勢, 從而獲得低成本、低風險、高效率的集群效果。在實踐中, 蘇南地區的具體做法是通過對工業園區的規劃與建設, 鼓勵拆小廠建大廠、拆小廠進園區、新辦企業落戶園區, 促成單一的產業集聚向產業集群轉變, 直接成效在于集約土地利用、優化工業布局、提升經濟效益。
其次, “人口集中化”是蘇南鄉村振興的核心。通過農村人口向城鎮新社區集中, 可促使農民居住向“空間和身份”雙重轉變。產業集群與城鎮化的互動理論是農民向社區集中的理論依據, “以工業園區來集聚產業、以產業來集聚人口、以人口集中來繁榮城鎮”[36], 從而產生良好集聚效應并促進城市與鄉村的區域協調發展。一方面, 農民向社區集中是對整個農村的布局進行重新規劃, 以達到土地利用效率最大化, 根據實踐經驗, 集中居住能節約建設用地50%以上, 從而直接用于工業建設。另一方面, 農民集中居住亦能有效提升社區化管理和農村公共服務水平, 通過集聚, 變農村散居的生活方式為城鎮社區的群居共享, 有助于降低公共交通、醫院、垃圾處理等公共服務成本, 同時還有利于社區管理現代化的實現。
最后, “土地集約化”是蘇南鄉村振興的基礎。農用地向規模經營集中的理論依據是農業集約化理論, 通過農用地集中經營, 可以優化農業資源配置, 大幅提高勞動生產率, 推進農業現代化的實現。一方面, 蘇南地區推行農村土地承包經營權流轉, 實行“三權分離” (經營權歸受讓方、承包權歸承包農戶、所有權屬于集體) , 通過政府主導、政策激勵, 將農用地向種田能手、經營大戶、農業企業等集中流轉, 使得農用地能得到成片開發利用, 促進農用地的產業化經營。另一方面, 通過土地流轉, 可有效提高農民土地收入, 農民更可從效益低下的土地中解放出來, 通過經商辦企業或進城務工等途徑提升生活水平。
(3) 振興指向:以“多中心共生”促進城鄉平衡發展。鄉村振興與城鄉融合的對象是一個鄉村地域多體系統, 要建立一個“村莊空間—中心社區—城鎮地域”多中心協調共生的有機系統[37]。蘇南地區鄉村發展的新模式即是采取了“新農村社區—中心城鎮—城市”多中心的發展策略, 以推進鄉村城鎮化、農民市民化和城鄉融合的進程。
一是探索多中心網絡化的鄉村城鎮化發展之路。這主要是指形成城市圈、城市帶、甚至城市內部包含多個中心區域的綜合發展布局。“從國際城市的實踐來看, 大多數是在城市化進入穩定發展期 (城市化水平達到70%以上) 時才開始真正形成‘多中心’的空間結構的[38]。”根據《江蘇省城鎮體系規劃 (2012—2030) 》, 蘇南地區將規劃建設“蘇錫常”都市圈, 形成蘇州、無錫、常州多個中心的新型鄉村城鎮化發展格局。同時, 通過三大中心之間的共生互動, 以及對周邊中小城鎮和近郊農村的輻射效應, 打造“大城市—中小城鎮—新農村”共同發展的區域網絡狀發展格局, 以實現一種“區域網絡發展”的城鄉系統的良性循環。
二是尋求“合作化”的城鄉融合新模式。蘇南地區通過建立“城市公司+鄉村基地+現代科技+農戶合作”的農業產業規模化經營體系, 以促進城鄉經濟的合作共進。比如, 在城市社區中扶持和興建農業觀光產業園, 發展體驗、觀光、休閑農業;在一些城市化剛起步的“村社性”較為濃厚的農村社區中展開合理規劃, 注重公共基礎設施以及公共物品的供給。另外, 通過“生態農產品合作”來促進城鄉對接, 也即通過“農村產與城市銷”的無縫對接來達成城鄉要素的持續流通, 使得鄉村經濟獲得發展而城市市民消費得以放心。可以說, 這樣一種發展模式不僅體現新時代鄉村生態綠色發展的理念, 更體現以人為本的城鄉融合理念, 增強城鄉居民的滿意度。
五、結論與討論
鄉村振興戰略的定位即是要以消除城鄉發展不平衡為著力點, 通過對過去城市偏向發展政策的反思與重構, 建構“村莊社區—中心城鎮—大城市”多中心協調共生的發展格局。這一戰略的實現“需要激活鄉村社會的地方性知識、自然稟賦、風俗文化、鄉賢力量等內生資源, 通過鄉村社會‘內在的配合’以及政府‘外在的投入’, 共同促進鄉村振興與鄉村善治[39]。”新蘇南模式作為一個“主動式與內源式”的以促進城鄉平衡發展的鄉村建設模式, 為理解中國新時代的鄉村振興提供了一個解釋框架。
蘇南鄉村發展模式是一種以“自發與可持續”為核心、以“農民市民化”為本質的“主動式與內源式的”城鎮化, 是城鄉融合發展的城鎮化。在2000年之前, 蘇南鄉村城鎮化發展模式重點體現為小城鎮的發展和鄉鎮企業的帶動, 這種自上而下的發展模式在促進農村剩余勞動力轉移上發揮了重要作用, 但這種傳統的鄉村城鎮化模式依然存在“粗放型、資源配置效率低、產品附加值低和生態環境不協調”等諸多問題。進入新世紀后, 以經濟驅動力為核心的“蘇南模式”正逐步向以制度創新驅動和城鄉融合為核心的“新蘇南模式”轉變, 在鄉村發展目標、經濟增長動力、產權結構形式、經濟增長方式上均產生了質的轉向。同時, 在振興理念上, 通過戶籍制度、就業機制、社保機制的變革, 以促進城鄉融合;在振興手段上, 通過“工業企業向規劃區集中、農民向社區集中、農用地向規模經營集中”的“三集中”策略, 不斷落實鄉村的有效治理;在振興指向上, 通過多元合作與網絡化發展的路徑, 以建立一個“村莊空間—中心社區—城鎮地域”多中心協調的共生系統, 促進城鄉均衡。
概言之, 蘇南鄉村發展的新模式為新時代中國鄉村振興提供了一個側面思考。但同樣必須考慮的是, 蘇南地區由于有著獨特的區位條件和資源稟賦, 在鄉村振興之路上具備先天的優勢, 對于中國絕大多數農業型農村以及中西部農村而言, 蘇南地區以鄉村工業化為核心的發展模式和經驗是難以復制的。因此, 這里必須要有一個清醒的認識:新時代鄉村振興戰略的提出, 地方政府的落腳點應更多聚焦于中西部絕大多數農業型鄉村的發展, 而非對本已發展較好的沿海地區農村地域展開大力支持與促進, 理應通過地方政府對落后農村的政策支持、制度變革、城市利益讓渡等舉措, 真正推進中國廣大農村大地的崛起與振興, 最終消除城鄉發展不均衡問題, 實現城鄉融合發展。
