村干部在鄉村治理中具有多重身份屬性, 是鄉村治理的中堅力量。但在治理實踐中, 村干部普遍存在或面臨著治理理念轉變滯后、治理權力泛化異化、治理素質和能力較低、隊伍遞進機制不健全、考核與獎懲缺位和錯位等問題。因此, 鄉村治理能力的提升應以協同治理理論、社會網絡理論、強化科技運用以及制度變遷理論為基礎, 以綜合性、配套性改革為動力, 樹立以民為本的協同治理理念、完善傳統監督和現代技術監督機制、提升村干部能力和素質、加強村干部隊伍遞進培養以及完善考核獎懲一體化制度頂層設計。
黨的十九大首次提出了要實施鄉村振興戰略, “從橫向看, 鄉村振興既包括經濟、社會和文化振興, 又包括治理體系創新和生態文明進步, 是一個全面振興的綜合概念”[1]。鄉村治理能力提升作為鄉村振興內涵的重要構成部分, 其與鄉村戰略的落地落細落實有著必然的耦合性;第一, 鄉村振興戰略的有效實施為鄉村治理能力提升提供了優惠的政策、優質的資源、新的治理理念治理方式和新的治理技術;第二, 鄉村治理能力提升是實施鄉鎮振興戰略的重要依托。從實踐邏輯看, 鄉村振興戰略的實施需要以先進的治理理念為導向、以良好的鄉村社會秩序為基礎、以鄉村經濟發展為引領、以鄉村治理能力提升為引擎, 缺少良好的鄉村治理能力做后盾與保障, 鄉村振興戰略無異于空談。2018年中央一號文件指出:“領導干部要懂‘三農’工作, 會抓‘三農’工作, 要成為‘三農’工作行家里手。”[2]不可否認, 村干部作為農村地區不脫產的農民, 其在當地一般是聲望較好、學歷較高、能力較強、人緣較好的“鄉賢”, 其在“懂農業、愛農村、愛農民”方面有著其它治理主體無可比擬的優勢。作為“領頭雁”的村干部, 其在鄉村治理中扮演著多重角色, 關乎著鄉村社會的穩定和發展大局、關乎著鄉村治理體系和治理能力現代化和鄉村振興戰略的落地落細落實。因此, 在鄉村振興戰略背景下從鄉村干部的視角來探索鄉村治理能力提升的困境和策略, 既是對客觀現實的針對性回應, 也是對相關理論的人文性關照, 具有重要的實踐和理論意義。
一、村干部是鄉村治理過程中的應然主體
村干部作為鄉村各類工作的基石和主體, 肩負著農村各項治理工作的責任。大到黨和國家方針政策的落實, 小到鄰里街坊的日常糾紛, 都需要村干部身體力行地進行宣傳、落實和調解, 作為村里的“發言人”和“大管家”, 具有多重身份屬性的村干部從根本上決定了其對于鄉村社會各方面的影響是多層次、全方位的。
(一) 村干部需扮演好黨和國家方針政策的宣傳者和落實者
村干部作為國家權力在鄉村社會的代言人, 是黨和國家密切聯系人民群眾的重要紐帶, 也是黨和國家方針政策的宣傳者、落實者。第一, 要充分發揮好村干部的宣傳作用。宣傳群眾、發動群眾、組織群眾、團結群眾是落實黨的方針政策的根本路徑, 宣傳工作是有效開展鄉村治理的先導性、基礎性工作。村干部要把“學懂弄通”作為宣傳工作目標導向, 采取多樣化的宣傳形式、增強宣傳內容的趣味性、豐富鄉村宣傳媒介, 堅持因時、因事、因人制宜地選擇適當的宣傳形式, 以人民群眾喜聞樂見的方式做好宣傳工作, 把黨和國家方針政策講全面、講明白、講透徹, 提高基層農村地區宣傳工作的針對性和時效性。第二, 村干部需扮演好黨和國家方針政策的積極貫徹落實者。俗話說, “上面千條線, 下面一根針”, 黨和國家的方針政策以及上級政府的諸多任務都要倚重村干部進行貫徹落實。因此, 村干部必須不斷加強理論學習和黨性修養, 不斷強化“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”, 做一名新時代忠誠干凈擔當的好干部。在復雜的基層環境中村干部要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引, 在貫徹落實相關政策時要勇擔當、善作為, 做到心中有責、肩上有擔, 時時刻刻把想做事、能做事、做成事視為工作圭臬。在落實工作過程中始終牢記“群眾利益無小事”, 切實維護好人民群眾的根本利益, 自覺增強作為一名村干部的責任擔當、職業榮譽感和歷史使命感。
(二) 村干部需扮演好化解基層矛盾糾紛的調解者
作為鄉村治理主體的領導者, 村干部是化解基層矛盾糾紛的調解者。當前我國社會正處于關鍵的轉型期和深化改革期攻堅期, 各地區、各領域、各方面的矛盾糾紛呈現出突增趨勢。在廣大的農村地區人口流動加快、利益分化加速、社會資本銳減, 農村社會正由原來的“熟人社會”向“半熟人社會”轉變, 這使得農村地區的矛盾和糾紛逐年增長。此外, 目前農村地區治理主體虛化、治理過程碎片化、治理權力異化等問題也導致了農村許多矛盾和糾紛得不到及時地解決, 各類風險疊加極易誘發一些極端性的社會事件。村干部作為農村矛盾糾紛的調解者應樹立大局意識和危機意識、加強自身修養、掌握解決基層矛盾的科學方法。第一, 堅持從大局出發。“不謀全局者, 不足謀一域。”村干部作為鄉村的領導者, 在處理矛盾糾紛過程中要樹立大局意識, 堅持正確價值導向, 始終把維護最廣大人民群眾的利益作為化解矛盾糾紛的落腳點和歸宿, 不搞優親厚友和“特殊對待”, 不斷培育鄉村正氣。第二, 增強危機意識。村干部要自覺增強危機意識, 對于處于矛盾糾紛中的村民保持高度警惕、耐心疏導、合理調解, 對于潛在的一些矛盾糾紛做到防微杜漸、治早治小。第三, 加強自身修養。“子帥以正, 孰敢不正。”村干部要加強自身修養, 樹立正確的價值觀和政績觀, 保持優良的工作作風, 積極踐行為人民服務的宗旨, 不斷提升自身在村民中的公信力和權威, 為解決矛盾糾紛奠定群眾基礎。四是掌握解決基層矛盾的科學方法, 提升化解矛盾糾紛的能力。面對各類矛盾和糾紛, 村干部既要講原則, 也要講方法, 樹立靶向思維和問題意識, 堅持曉之以理、動之以情、規之以法的處理方式, 提升解決矛盾糾紛的能力。
(三) 村干部需扮演好鄉村社會治理能力現代化的推動者
黨的十八屆三中全會指出, 全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度, 推進國家治理體系和治理能力現代化。鄉村社會作為國家治理空間范圍內的一部分, 面臨著治理問題復雜、治理人才匱乏、治理風險疊加等嚴峻形勢, 總體而言, 鄉村社會既是我國治理體系中最為薄弱的環節, 也是阻礙我國治理能力現代化的最大羈絆。村干部作為鄉村社會治理主體的第一負責人, 必須做到有所為、能作為、善作為, 努力提升所在村的治理能力。第一, 要不斷地深化認識, 增強自身政治意識和責任意識。深化認識是提高工作積極性和主動性的前提, 一些政策或任務在落實的過程中之所以推三阻四, 其重要原因之一就是認識不到位、領會不深刻, 沒能充分領悟到這些政策或任務的內在戰略性和歷史使命。因此, 村干部要站在實現我國治理能力現代化的高度來審視農村社會存在的各類矛盾問題, 充分認識到影響我國治理能力現代化的核心問題在農村這一歷史命題, 不斷深化自身對于各項戰略部署的認識。第二, 要積極推動各項治理工作有效落實。缺乏理論指導的實踐往往是盲目的, 新時代村干部面對新的歷史問題, 要敢于打破思維定式、突破自我限定, 不能犯用舊藥方治新病的錯誤, 要加強對法律法規、21世紀馬克思主義理論特別是習近平新時代中國特色社會主義思想的學習, 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引, 充分調動、盤活、整合鄉村社會各類資源和力量, 扎實推動各項治理工作有效落實, 從大處著眼、小處著手扮演好鄉村社會治理能力現代化的推動者角色。
(四) 村干部需扮演好落實鄉村振興戰略的踐行者
“三農問題”是關乎國計民生的戰略性問題, 新形勢下, 以習近平為核心的黨中央基于我國主要矛盾的變化, 適時提出了符合我國民情、鄉情、國情的鄉村振興戰略, 并把“農業必須強、農村必須美、農民必須富”作為實施鄉村振興戰略的目標。“鄉村振興戰略最終要靠廣大基層干部抓落實, 因此抓好基層干部這一‘領頭羊’, 對于推動鄉村振興戰略落地生根開花結果至關重要。”[3]作為落實鄉村振興戰略的踐行主體, 村干部要以身作則、勇于擔責, 積極主動地落實鄉村振興戰略。第一, 村干部要堅持鄉村政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態環境建設以及黨的建設協同推進。各方面的建設是支撐鄉村振興戰略的四梁八柱, 村干部必須堅持多方面協同推進、統籌發展、不留短板的原則, 積極探索基層民主政治建設新途徑, 推動鄉村政治建設;以農業供給側結構性改革為主線, 牢固樹立堅持傳統產業、引進新興產業、創新特色產業的農村經濟發展思路, 提高鄉村經濟活力;把優秀傳統文化、紅色革命文化、社會主義核心價值觀貫穿農村文化建設的始終, 建設具有地方特色的現代化鄉土文化;堅持把保護好綠水青山、美麗鄉村作為生態環境建設的目標導向, 讓美麗鄉村留得住人們鄉愁;把“抓書記、書記抓”作為黨建的主要抓手, 堅持優化黨組織結構、創新黨組織設置、提高黨組織覆蓋率, 充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用。第二, 村干部要解決并杜絕“最后一公里”問題。長期以來, 一些基層干部存在著“雷聲大、雨點小”的問題, 對待工作總是“蜻蜓點水”而不是扎實推進, 形式主義、推諉扯皮、“打太極”等問題為人民群眾所詬病。新時代村干部要有新氣象新作為, 要下大力氣解決自身存在的各類問題, 開展“有病治病, 沒病防病”自省自查工作, 堅決擁護黨中央的決定、聽從黨中央指揮、踐行黨中央的部署, 解決并杜絕“最后一公里問題”。
二、鄉村治理能力提升的困境
“傳統鄉村村落被解構, 鄉村村落在社會形態上工業社會、農業社會和現代社會的相互層疊, 導致鄉村村落的政治、經濟和文化生態處于一種被肢解而又尚待重構的狀態, 給我國鄉村帶來了錯綜復雜的社會場景, 使當前我國鄉村的治理面臨著諸多的困境。”[4]作為鄉村治理的帶頭人, 村干部自身存在的各種問題與不足往往演變為鄉村治理能力提升的各類障礙, 因而分析村干部的不足則是破除鄉村治理能力提升困境的基礎與前提。
(一) 治理理念轉變滯后, 難以形成治理合力
治理理念是治理行動的先導。作為人的一種主觀性思維, 治理理念要與其所處的主客觀環境相匹配, 不能默守陳規、刻舟求劍。在人民公社化時期, 鄉村社會同質化特征顯著, 人與人之間的利益趨同, 人口流動性較弱, 這種狀態下高度一體化、單向度的管制理念有助于提升社會管理效益。二十世紀八十年代末, 伴隨著這種“政社合一”行政體制弊端的凸顯, 我國在農村地區進行了自下而上式的嘗試性改革, 最終農村社會管理由原來政府大包大攬向“鄉政村治”放權型治理理念轉變。進入新世紀以來, 隨著城鎮化、工業化和現代化的不斷發展, 農村地區出現了精英流失、利益異質化、社會原子化等新問題, 但治理理念轉變滯后致使這些新的矛盾和問題往往難以得到有效地治理, 鄉村社會陷入“村干部沒少出力, 村民難以滿意”的治理困境。
目前村干部的治理理念轉變滯后, 管控管理理念未能實現向以人為本的多元協同治理理念完全轉變。第一, 村干部在實際的治理過程中往往采用家長式的管控方式。村里大小事務都需自己一人拍板定調, 甚者在村里大搞“一言堂”, 從為民服務蛻化為了替民做主。擁有自治權的村民、社會組織往往被邊緣化, 導致多元化的社會治理主體難以有效地參與到農村治理過程中去, 難以形成治理合力。第二, 一些村干部抱有嚴重的經驗主義。一些村干部想問題、辦事情、做決策總是從個人經驗出發, 完全把人民利益拋在腦后, 不愿意站在人民的立場上深入群眾聽取意見, 不愿意走訪群眾搞調查, 甚至扮演著“唯上不唯下”的“兩面人”角色, “對上級拍胸脯作保證, 對群眾拍桌子瞪眼睛”, 為了完成工作任務常常營造高壓氣氛, 威脅、恐怖、利誘、欺騙等方式無所不用其極, 導致鄉村社會治理能力呈現出“內卷化”的特征。
(二) 治理權力泛化異化, 破壞了鄉村治理生態
中紀委監察部網站曝光了2016年1月至8月間, 全國扶貧領域共有325起不正之風和腐敗問題, 其中218起案例是“村官”涉腐, 占比67%。涉及低保領域的問題共有69起, 約占21%, 農村危房改造問題共有86起, 約占26%。“2016年6月23日, 最高檢反貪污賄賂總局四局局長宋寒松披露, 一些省份村兩委負責人案件超過了整個涉農扶貧領域職務犯罪的半數, 有的市縣更高達70%至80%。據統計, 2014年以來, 31個省級紀檢監察部門網站上發布了涉及近400名‘村官’違法違紀案件。”[5]
從近些年披露的數據我們可以發現, 村干部的“微腐敗”令人觸目驚心, 其手中的治理權力嚴重泛化異化脫離了其本有的公共性。第一, 治理權力泛化濫用。村干部雖然是游離于體制之外的干部, 但手中行使的是人民賦予的公共治理權力, 理應被用來處理鄉村公共事務、提供公共服務、維護公共利益, 推動鄉村社會的良性治理。但是在實踐中村干部手中的治理權力存在嚴重泛化濫用現象, 河南省紀委的一則通報指出, 河南省舞陽縣澧河村村支書張建國在村里常以“萬歲”自居, 甚至村里的紅白喜事都要事先向其“匯報”, 凡事都得經他拍板、點頭。諸如此例不勝枚舉, 基層治理權力異化濫用程度之深不可不警惕。第二, 治理權力異化。治理權力在一些村干部手中早已腐敗變質, 淪為了謀取個人利益的工具。近些年來我國對農村發展支持力度持續加大, 治理重心逐漸下移、治理資源逐步下鄉, 一些村干部對扶貧資金、救災資金、種地補貼以及養老金、五保金、低保金等“養命錢”貪污侵占、截留挪用、虛報冒領, 還有一些村干部利用手中的權力把村集體資產據為己有, 把村集體用地“轉化”為自家私田, 對村民的土地進行強制流轉, 種種劣行嚴重地侵害了人民群眾的根本利益, 疏離了干群關系, 破壞了鄉村治理生態。
(三) 村干部素質能力較低, 成為了治理能力提升的瓶頸
2018年的兩會前期, 中國青年網開展了一次“兩會調查”。“鄉村振興”成為了今年網民關注的熱點之一, 其中近40%的網民認為“村委會領導班子素質能力不足”是農村振興戰略實施亟需解決的問題。2018年8月, 劉友春提到宣恩縣全縣“調整后的村 (社區) 主職干部高中 (中專) 及以上學歷198人, 占比71%, 大專以上學歷56人, 占比20.1%, 40歲以下的干部占16.2%, 40歲以上的占83.8%。”[6]在其中一項針對村干部“村干部工作困難問題是什么”的調查中, 有20%的村干部選擇了村民的不理解、不支持以及片面阻撓, 18.7%的村干部認為農村矛盾復雜, 13.5%的村干部認為基礎設施不完善, 但高達67.5%的村干部認為工作要求高, 推進難度大, 這從側面折射出村干部自身能力不足的問題。
從以上數據我們可以看出, 多方的調查數據都反映出了村干部素質能力方面存在著欠缺。這主要表現為以下幾個方面;第一, 工作作風轉變不到位, 統籌領導能力有限。正如上文所提到的一些村干部, 工作方式簡單粗暴、囂張跋扈、不講原則, 這種粗暴的工作作風嚴重割裂了干群關系, 銷蝕著黨和政府特別是基層政府的公信力、凝聚力和向心力, 失去群眾擁護支持、孤立無援的村干部毫無統籌領導能力可言。第二, 責任、擔當意識弱化, 決策執行能力不強。一些村干部缺乏責任擔當, 對上級交代的各項任務拈輕怕重, 抱著“少做事就會少犯錯誤, 不做事就不會犯錯誤”的心態做“太平官”。在開展“三大攻堅戰”、美麗鄉村建設以及鄉村振興戰略落實方面善于“作秀”, 以干面子活、搞形式主義的方式應付上級檢查, 對各項政策任務缺乏工作主動性和積極性。第三, 缺乏學習意識與能力, 改革創新力欠缺。從上文數據我們可以看出村干部的學歷較為有限, 加之年齡較大等因素, 導致村干部學習意識和學習能力不足, 思想得不到解放、理論得不到強化、能力得不到提升, 工作改革創新能力有限。
(四) 村干部隊伍遞進機制不健全, 阻礙了鄉村智慧治理水平的提升
“據統計, 到2017年年底, 我國網民中農村網民占比達27%, 農村網民規模達2.09億, 農村互聯網普及率上升至35.4%。”[7]互聯網在農村地區普及率的快速提升為鄉村智慧治理提供了良好的群眾基礎, 但現有的村干部隊伍存在著結構老化、思想僵化、能力蛻化等問題, 不健全的村干部隊伍遞進機制使得村干部隊伍面臨著脫節的風險, 導致村干部難以充當好鄉村智慧治理的領導者。
目前, 在鄉村社會智慧治理的推進面臨的最大短板就是村干部隊伍遞進機制不健全, 村干部隊伍面臨著文化偏低、結構老化、科技素養不足等問題。第一, 村干部隊伍文化偏低、結構老化, 對于智慧治理缺乏正確的認識。許多村干部的年齡較大、學歷較低, 他們對于有關網絡的一些技術和治理模式總有一種虛擬、不可信的先驗論, 這使得村干部對于智慧治理抱有一種觀望甚至抵觸的態度, 缺乏推動鄉村智慧治理的內生動力。第二, 村干部科技素養不足, 擔負不了鄉村智慧治理的重任。智慧治理要求村干部要具備基礎科技素養和治理信息技術, 雖然互聯網在農村社會的普及為鄉村智慧治理提供了前提條件, 奠定了良好的群眾基礎, 但是許多村干部自身缺乏開展智慧治理所需要的基本信息技術和能力, 在智慧治理推動過程中難以擔負起帶頭人這一角色。此外, 鄉村智慧治理作為一種多元主體協同治理的新模式, 各治理主體的參與渠道實現了從“線下”到“線上”的轉變, 這種轉變使得村干部對于其他治理主體利用網絡技術參與鄉村治理總抱有種種憂慮, 特別是參與局面難以控制、參與秩序無序化以及非理性參與等問題, 這使得智慧治理在鄉村難以實現快速發展。
(五) 考核與獎懲存在缺位、錯位問題, 鄉村治理面臨失序的風險
科學規范的考核和獎懲機制是治理村干部“懶、散、弱”的利器。目前針對村干部的考核和獎懲存在著缺位與錯位的問題, 使得考核和獎懲都未能實現其設計的初衷。正如半月談記者調研發現, “‘動員群眾’‘幫忙站臺’, 炮制光鮮年終總結, ……一些是被過多過濫、不切實際、不接地氣、標準任性、指標失當的‘奇葩考核’逼出來的。”[8]此外, 獎懲某種程度上缺位導致“正向激勵不足、負向懲罰不嚴”, 村干部“壓力不大、后勁不足”, 面子活、形式主義盛行致使鄉村治理面臨著失序的風險。
第一, 考核機制存在的主要問題。一是考核缺位問題。村民在村干部考核主體體系中的缺位。村干部直接服務的對象是村民, 村干部在實際工作過程中工作作風、服務態度、干事能力如何?村民有著最直接的觀察、最直觀的感受、最深刻的體會, 村民對于考核村干部應該最有發言權, 但是在許多農村地區村民往往被排除在考核主體之外;考核量化指標缺位。一些地區在實際的考核過程中缺乏必要的考核量化指標體系, 村干部干得好不好往往根據考核主體的主觀判斷, 這難免會影響到考核結果的公平公正;考核透明度的缺位。考核的公開度和透明度是提高考核結果信度和效度的關鍵, 但許多地區考核的公開透明度較低, 誘發了一些“暗箱操作”的問題, 嚴重破壞了基層政治生態;考核結果運用缺位。一些地區沒能正確看待考核工作, 對于考核的結果缺乏必要的分析、總結和利用, 導致考核淪為基層一項應付性工作;二是考核錯位問題。考核錯位主要體現在“痕跡管理”的濫用, “痕跡管理”本是一個監督、管理和考核村干部的有效工具, 但“痕跡管理”的濫用導致村干部把大量的時間和精力花費在拍照片、錄視頻、做記錄、寫檔案等方面, 難以全身心地投入工作, 工作效率和實效大打折扣。
第二, 獎懲機制存在的問題。一是物質和精神獎勵的缺位。現有的激勵機制在物質和精神兩個層面都面臨著不足, 村干部肩上任務多、擔子重、壓力大, 但工資福利與其待遇卻不成比例, 導致能力弱者開始“混日子”、能力強者“另起爐灶”。此外, 村干部之所以敢擔當、勇擔責、善作為, 往往更注重的不是物質性獎勵, 而是渴望得到上級領導特別是村民的認可和贊許, 而現有的獎勵機制往往難以滿足村干部的精神需求。二是懲罰力度的缺位。對于那些考核靠后的干部, 懲罰大多停留在口頭批評、思想教育層面, 卻沒能堅持“能者上、庸者下、劣者汰”的選人用人機制, 負向懲罰無力導致村干部思想上難以重視、行動上難以糾偏、工作中難以務實, 偏離了懲罰的初衷。
三、鄉村治理能力提升的策略
鄉村治理能力的提升要緊緊抓住村干部這一“領頭雁”, 圍繞村干部所存在的問題, 堅持問題導向、精準施策、多措并舉, 培育一批政治強、作風正、業務精的新時代鄉村好干部。
(一) 樹立以民為本的協同治理理念, 開展整體性、包容性和有效性治理
當前農村社會結構異質化明顯、農村精英流失、利益分化加速, 農村的各類矛盾和問題呈現出了前所未有的多樣性和復雜性, 任何單一的治理主體都將難以勝任基層治理工作。正如學者指出, “在對現代鄉村的有效管理中, 也需要形成政府與社會的互動合作機制, 形成多主體共同參與下的社區治理。”[9]因此, 以民為本的協同治理理念無疑將引領未來鄉村治理。
協同治理“是在治理理論的基礎上強調合作治理的協同性, 指的是處于同一治理網絡中的多元主體間通過協調合作, 形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面, 產生有序的治理結構, 以促進公共利益的實現。”[10]協同治理理論強調參與主體的多元化, 并把公共利益的實現作為治理的落腳點, 這些理念與當前農村社會治理需求相契合。因此, 村干部要把鄉村社會的其它治理力量吸納到治理體系中, 把為人民服務的價值追求同多元協同治理理論相結合, 樹立以民為本的協同治理理念, 開展整體性、包容性和有效性治理。第一, 開展整體性治理。“整體性治理的基本治理理念是滿足公民需求, 強調公共利益和政府的責任導向, 在政府運行機制上, 以整合為主, 強調治理主體的整體性, 形成治理層級、功能的整合。”[11]村干部要自覺增強民本意識和責任意識, 立足于鄉村社會的現實情況, 注重與上級政府、鄉村各治理主體的協調性與一致性, 從橫向和縱向兩個維度充分整合現有的治理力量。第二, 開展包容性治理。包容性治理是對傳統全能型政府的一種顛覆, 立足于人的全面發展, 注重公平、民主、平等等人為關懷, 力圖構建一種包括弱勢群體在內的多元主體參與治理、共享治理成果的柔性治理模式。新時代村干部要端正心態、擺正位置、用好權力, 積極鼓勵和引導各類組織、農民特別是農村“留守人員”這一弱勢群體參與到鄉村治理中來, 發揮他們獨有的治理優勢, 構建共建共治共享的治理格局。第三, 開展有效性治理。有效性治理堅持結果導向, 以疏通治理渠道為抓手, 為多元治理主體提供必要的參與渠道, 整合不同的治理力量, 從而提升治理能力。村干部要暢通村民表達利益訴求的渠道、構建民主參與治理平臺、完善決策執行監督機制, 努力提升治理效率和效益。
(二) 完善鄉村傳統監督和現代技術監督機制, 構建現代化監督體系
“權力導致腐敗, 絕對的權力導致絕對的腐敗”。上級政府監督不到位, 村民監督弱化無力, 這是導致鄉村監督“真空”以及村干部治理權力泛化異化的重要原因。因此如何完善鄉村監督機制和規范權力運行, 這是解決我國鄉村治理權力泛化異化的關鍵。為此, 應從完善傳統監督機制和創新現代技術監督機制兩個維度進行鄉村監督機制的構建。
第一, 完善傳統監督機制。一是落實“三務公開”。鄉鎮級政府以及村干部要嚴格抓好“三務公開”落實工作, 堅持黨務、村務、財務向人民群眾準確及時地公開, 凡涉及到重要項目建設、村級重大決策、各類補貼資金發放、集體資金使用等都要堅持公開透明的原則, 讓群眾充分行使知情權和監督權, 讓一切公權力在陽光下運行。二是強化鄉紀委監督。紀委干部要積極履行自身的監督職能, 要化被動為主動, 深入到田間地頭、村里莊內收集相關監督信息, 對于一些苗頭性問題要及時“扯袖子”, 對于一些嚴重的違規違紀行為要嚴厲查處。
第二, 創新現代化技術監督機制。一是構建網絡監督平臺。縣級以及鄉級政府要充分利用已有的資源建設網絡監督平臺, 利用微信等自媒體建設監督公眾號, 并向人民群眾公開監督郵箱和電話等, 為農民開展現代技術監督提供多樣化的渠道。二是加強技術監督平臺的日常管理。通過對相關人員進行規范化的信息技術培訓, 提升其運營管理平臺的能力, 實現對相關監督平臺科學化、規范化和常態化的管理。
(三) 提升村干部能力和素質, 發揮其“領頭雁”作用
村干部作為鄉村治理的中堅力量, 其能力和素質的高低直接影響到村莊的發展。目前鄉村社會正處于改革發展的轉型期, 人民群眾的利益訴求逐漸多元多變, 面臨著這種復雜的局面, 村干部要強化危機意識和責任擔當, 積極提升自身素質和能力, 增強駕馭復雜局面的本領。
社會網絡理論認為處于同一社會網絡中的行動者是相互聯系的, 并且可以從社會網絡中獲取需要的資源、信息和社會支持, 但每一個行動者也受到社會網絡的約束。村干部要充分利用內外部各種資源來提升自身能力和素質。第一, 強化自身理論武裝, 提升凝聚領導能力。村干部要加強自身的理論學習, 學習馬克思主義經典著作、黨章黨規、習近平新時代中國特色社會主義思想, 牢固樹立為人民服務的宗旨和理念, 密切干群之間的聯系, 堅持與人民群眾打成一片, 提升村干部的公信力和凝聚領導力。第二, 切實做到忠誠擔當干凈, 強化決策執行能力。習近平總書記在全國組織工作會議上指出, 要著力培養忠誠擔當干凈的高素質干部隊伍。村干部要強化“四個意識”, 做到“兩個維護”, 同以習近平為核心的黨中央看齊, 不斷加強自身黨性修養、強化專業精神和業務能力, 提高拒腐防變和處理農村復雜事務的本領, 以忠誠擔當干凈作為自身的行為準則, 做一名新時代的農村好干部。第三, 建立健全鄉村干部培訓體系, 培育改革創新能力。培訓體系的構建要體現出針對性和特色, 要堅持“缺什么, 補什么。缺多少, 補多少”的原則, 結合鄉村治理能力現代化偉大實踐, 結合村干部思想和工作實際, 通過摸底調查村干部的培訓需求, 在把握村干部培訓規律的基礎上制定精準化的培訓方案。在培訓方式上堅持理論學習和實踐教學相結合, 讓村干部挺在“三大攻堅戰”的最前線, 引導村干部學以致用、知行合一, 在堅持理論學習和實踐探索的基礎上培育改革創新能力。
(四) 加強村干部隊伍遞進培養, 強化鄉村智慧治理人才支撐
“智慧治理所依托的技術終端為精準了解公眾需求提供了可能, 智慧治理蘊含的‘智慧’特質為通過全樣本了解社會意見進而科學決策提供了高效工具, 智慧治理內在的參與屬性為民主決策搭建了橋梁和管道, 對于保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務, 管理經濟文化事業, 管理社會事務等都具有重要作用。”[12]與傳統治理模式相比較而言, 智慧治理在收集民意、民主決策、民主參與、民主監督等方面具有突出的優勢, 為未來鄉村治理的發展指明了方向。
為了破除鄉村智慧治理發展障礙, 必須加強村干部隊伍遞進培養, 強化鄉村智慧治理人才支撐。第一, 加大人才引進培訓力度, 為鄉村干部群體注入“新力量”。在堅持鄉村干部隊伍年輕化、知識化、科技化的原則下, 逐步擴大鄉村干部的選拔范圍, 把被選拔者的年齡、學歷、政治素質、履歷作為選拔村干部的硬指標, 從大學生村官、致富能人、退伍軍人、返鄉創業人員以及鄉村“現代鄉賢”中選拔村“兩委”干部, 加強村干部隊伍遞進培養, 防止村干部隊伍脫節。村干部培訓方案要加強培訓內容、培訓方式、培訓考核等方面的科學設計, 在推動鄉村智慧治理的大背景下要把信息技術的培訓作為培訓內容的核心, 合理利用內外部各種培訓資源, 堅持理論教學和實踐教學相結合的方式, 提升村干部應用現代信息技術的能力, 為推動鄉村智慧治理提供一批技術尖兵。第二, 搭建智慧治理平臺, 完善智慧治理功能。村干部要以推進“互聯網+”政務服務為目標導向, 利用市場機制優化各類資源合理配置、構建智慧治理平臺, 借助治理平臺來實現數據的收集與處理分析、“三務公開”、政民互動、信息查詢、網絡監督以及各類資金收發等綜合性治理功能, 科學地預測村民的各類訴求和潛在的各種矛盾問題, 在此基礎上構建智慧治理預警機制, 真正實現“防早防小、洗澡治病”的效果, 推動鄉村智慧治理可持續發展。此外, 鄉村智慧治理必須加強對移動互聯網管理和監督, 在確保信息安全的情況下, 逐漸探索移動辦公、移動政務以及移動政府的建設, 把鄉村智慧治理推上一個新臺階。
(五) 完善考核獎懲一體化制度頂層設計, 提升制度間的配套性
黨的十九大報告強調, 堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重, 完善干部考核評價機制, 建立激勵機制和容錯糾錯機制, 旗幟鮮明地為那些敢于擔當、踏實干事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。制度在管理村干部隊伍中具有根本性、穩定性和長期性的作用, 適時地改革完善考核獎懲制度、堵住制度漏洞, 是健全村干部長效管理機制的戰略性舉措。
制度變遷理論創始人諾斯發現, 在其他條件不變的情況下, 制度和組織方式發生改變往往能提升組織效率。因此, 從制度變遷的視角必須適時地創新制度頂層設計, 通過完善考核獎懲制度一體化頂層設計, 為村干部“想作為、能作為、善作為”以及實現鄉村治理能力提升提供制度保障。第一, 考核制度頂層設計方面。一是要構建多元化的考核主體。改革以往由上級政府單獨考核村干部的制度, 把職能部門人員、村民代表、自治組織負責人等納入考核主體, 合理劃分各考核主體的權重, 優化考核主體結構;二是要構建層次化、明確化、清晰化、可量化的考核指標體系。在明確村干部責任清單和負面清單的基礎上, 以工作責任為導向不斷完善考核指標和子指標體系, 通過量化指標來提升考核的可行性和科學性, 減少考核的主觀性, 提高考核結果的認同度和說服力;三是堅持考核過程陽光、透明。各考核主體在考核過程中要自覺接受人民群眾的監督, 考核結果要及時向人民群眾公示, 對于人民群眾有異議的問題及時進行回應;四是運用好考核結果。在考核結果運用方面要強化問題意識、堅持問題導向, 認真分析出現的問題、總結經驗教訓, 避免村干部以后犯類似的錯誤;五是為村干部考核“減負”。考核制度設計的初衷必須立足于提升被考核者的績效, 新時期村干部考核制度設計要以權力清單和負面清單為參照, 有的放矢地抓中心工作、抓重點項目、抓關鍵環節, 為村干部考核“減負”。第二, 完善獎懲制度頂層設計。考核人員要根據考核結果把被考核者劃分三六九等, 列出“紅榜”和“黑榜”人員名單, 對于優秀的村干部從物質和精神兩個層面進行正向獎勵和鼓勵, 給予充分的生活關心和政治關懷, 對于考核成績一般者給予通報和誡勉談話, 讓“捏耳朵扯袖子、紅紅臉出出汗”成為新常態, 而對于考核成績落后者要按照“末尾淘汰”的原則堅決剔除村干部隊伍。（作者：任群委）
