通過  “建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”實現  “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕 ”的振興鄉村目標，是十九大提出的強國富民重大戰略之一。在二十字方針的五大目標中，最為核心的是讓鄉村居民特別是鄉村中從事農業的居民生活富裕起來，而實現生活富裕的前提是產業興旺，切實縮小農業勞動生產率和非農行業勞動生產率的差距。因此，建立健全城鄉融合發展體制機制，真正實現農業農村優先發展，就必須慎重考慮在城鄉之間要素的自由流動。

      事實上，中央一號文件對于優化要素供2017給，在抓手、平臺和載體的建設方面，都給予了格外重視和關注，主要體現在著力推進建設  “三區、三園、一體 ”。其中  “三園 ”指的是現代農業產業園、科技園和創業園，現代農業產業園主要是聚集現代生產要素，形成現代農業產業集群；科技園是富集創新要素，打造現代農業創新高地；創業園是強調返鄉創業中  “人 ”的要素，給人才提供必要的平臺，助力打造  “懂農業、愛農村、愛農民 ”的鄉村振興隊伍。因此，從這個意義上來講，中央一號文件提出的  “三園 ”，事實上就是推進鄉村振興戰略，實現優化要素供給，最終實現城鄉融合發展的路徑和抓手。

      對四川、重慶、云南、廣西等地展開調研，發現各地對在推進 “三園 ”建設中深入探索和實踐，已開始明顯形成現代農業產業集群，穩步打造現代農業的創新高地，為回鄉、下鄉、返鄉創業的人才提供了創業創新的平臺，總結出了一批可復制、可推廣的經驗。但與此同時，“三園”建設中存在的一些問題和挑戰，也應當引起高度重視。


      一、推動現代農業  “三園 ”建設存在的主要問題

      1．推進現代農業產業園建設過程中，存在園區同質化程度高、低水平競爭度高、圍獵農業項目補貼動機水平高的 “三高 ”特征，以及園區主體拿地“眼大肚小”經營效率低、農業產業深加工能力低 、園區勞動力供需匹配度低的 “三低”難題

      第一，大量農業產業園區的產業同質化非常嚴重，在鄉鎮、縣區等較小范圍通過 “殺價 ” 方式“窩里斗”。課題組發現，目前大量農業產業園都未納入縣級及以上政府的統籌規劃，而是由鄉鎮、行政村自主設置，這直接導致園區定位低、規劃亂，缺乏對市場的合理研判，成為小農 “抱團取暖 ”進行價格戰的主要平臺。例如，川東北某地級市56個調研鄉鎮中，有38個都沒有縣級以上的農業產業園區，但每個鄉鎮卻平均設置了7個縣級以下的農業產業園，甚至個別鄉鎮高達22個。因缺乏統一規劃和科學引導，很多區域內的種養類別幾乎完全相同，在農產品集中投產時必然發生 “殺價”的 “窩里斗”現象。例如，某縣相鄰兩鎮的多個蔬菜產業園均種植青椒，2017年青椒集中上市時，園區間大打價格戰，最終導致青椒售價低于人工成本，近半數園區放棄采摘而讓青椒壞死在樹上，對農民收入造成巨大沖擊。

      第二，部分園區經營主體追逐農業項目補貼的動機強烈，造成農業經營效率低、土地難以物盡其用。課題組發現，將近95％的園區經營者在被訪談時，都提出 “政府應加大對農業經營主體的直接補貼”，47％的人認為 “農業項目補貼”是他們 “主要的收益來源”。因此，為了獲得更多規模經營補貼，部分業主在拿地時過度美化自身抗風險實力及經營能力，拿地后 “原形畢露”，專門打農業項目補貼的主意，將精力放在土地經營以外。某農業大縣2012年通過多輪審核、談判，最終引入某業主流轉2萬畝土地發展現代農業產業園，但拿下土地后該業主沒有能力按原規劃進行農業投資，只是維持粗放式經營，導致園區連年虧損目前更是幾近癱瘓，當地社會不穩定風險加劇。

      第三，農業產業鏈條太短，嚴重依賴鮮果銷售，加工環節的挖掘嚴重不足，園區產業附加值低。發達國家農民80％左右的收入都來自種養殖以外的農業產業鏈上，但目前我國農業產業鏈條普遍過短，例如，在加工環節，產品加工率低，特別是精深加工水平不高；流通環節，分類揀選后的冷鏈運輸等模式缺乏，造成農產品銷售只能被限定在狹小范圍。

      2016年，四川省西充縣充國香桃源產業園產果面積達3萬畝，但因園區未引入精深加工，造成3千萬公斤香桃以鮮果形式勉強銷售完畢，未產生農產品加工附加值；2017年，隨著該產業園產果面積提高到10萬畝，產品銷售壓力將將一部凸顯。本文對56個鄉鎮調研后發現，目前只有14．3％的鄉鎮其鮮活農產品采用農超對接、農企對接等模式進行銷售，其中只有個別鄉鎮通過電商方式將少量農產品銷售到外地。

      第四，勞動力供需匹配度低，農業產業園對周圍農民的就業拉動和增收提升能力還不夠強。根據對本文56個鄉鎮調研的統計情況來看，目前74％的農村勞動力年齡集中在56～70歲之間，將近八成的農業產業園負責人認為農村勞動力只能從事園區最簡單的工作。與此同時，有81％的被園區流轉土地的農民認為，自身能力不適宜常年在園區務工，從園區僅能通過流轉土地獲取少量租金。與此同時，即便是在農產品集中收獲的高峰期，也存在勞動力供需錯配現象。某縣現代農業融合發展示范園區負責人說，在柑橘集中種植期間，該園區每天需要近千名勞動力，必須依托勞務公司在周邊縣區募集務工人員，園區按每天150元／人標準支付給勞務公司，公司在扣除租車費、盒飯費、中介費后，務工人員實際每天只能到手70～80 元，造成園區招工難、農民增收難并存的現象。

      推進農業科技園建設過程中， 存在規劃定位
      2．不準，管理機制不暢，科技園對周邊農民增收帶動弱，技術人才引不進、留不住等問題：
      第一，農業科技園規劃定位不準，部分偏離農業創新高地的建設目標。中央明確強調，農業科技園區建設水平提升是為了打造現代農業創新高地。

      但課題組發現，不少農業科技園區被整體定位為觀光旅游、休閑度假區等，農業創新被放在了次要位置，偏離了建設目的。某農業科技園將項目定位為國家農業公園、旅游目的地、都市后花園，在項目可行性研究報告中，  條編制依據有 8 條都是旅游14業發展規劃或意見，無一條涉及中央、省、市農業科技園建設要求，園區內  ／ 左右面積規劃打造休45閑觀光旅游產業，“農業成色”嚴重不足。
     
      第二，農業科技園區硬件強、軟件弱，人才核心要素缺乏制約了園區的創新能力。政府作為農業科技園投資主體，財政資金大部分用于園區基礎設施建設和技術、品種引進，在很大程度上筑牢了科技園的硬件基礎。然而，農業科技園往往離大城市較遠，高層次、高水平的農業科技人員無心長期扎根園區深入研究，引不進更留不住，導致調研樣本中超過60％的農業科技園都過于依賴技術購買而非自主研發來提升科技水平。很多農業科技園已明顯出現  “重經營輕科研 ”的趨勢，甚至有的科技園負責人認為農業科研水平的提升主要依靠政府投入，園區內企業很難有動力參與到基礎性、公益性的技術創新和產品升級當中。

      第三，農業科技園過于  “高大上”，對周圍農民的科技示范推廣能力弱，農民難以直接受益。本文發現，部分農業科技園在發展過程中熱衷于求高、求新、求氣派，不惜花大量資金從國外引進成套設備、工藝和管理系統，但成果卻很難直接應用于普通農民的生產經營活動當中，有的農民打趣說  “這些園區就是科學家將實驗室搬到鄉下了，我們是搞不懂的”。更有甚者，部分科技園區為了創收，強制性收取入園門票，忽視了農業科技示范和推廣的基本功能。例如，某農業科技園在規劃循環農業園板塊，擬建設約3萬平方米的高標準玻璃智能溫室大棚，多項技術指標都達到國際先進或國內一流水平，建成后計劃按25元／人收取門票，周圍的農民都在問  “這到底是農業科技園還是農業觀光園？”

      第四，農業科技園管理體制不暢，存在職能交叉的問題。四川已獲批的９個國家級農業科技園區，但截至目前尚未規定國家級農業科技園區管委會級別。從調研情況來看，已有園區管委會定級不同，多數定級為正縣級，個別為正科級，且部分管委會機構、職責又與農牧局交叉，造成工作協調不暢的問題。某國家農業科技園區管委會為該縣政府派出行政機構，級別為正科級，由于缺乏人員和項目資金，目前管委會和農牧局合署辦公，管委會納入農牧局統一領導；而與此同時，園區市級層面建設領導小組辦公室又設在市科技局，管理體制不暢影響了園區相關工作高效推進。

      推進農業創業園建設過程中，存在專項扶持
      3．政策力度不強，牽頭部門零散，政務服務亟需強化等問題
      第一，專項扶持政策扶持力度不強，農業創業園被湮沒在各類創業園當中。截至目前，川渝云貴等省尚未單獨出臺農業創業園建立健全方面的指導意見，而已有的農業創業園區  （孵化基地）的補貼等優惠政策也與其它類別的創業園相同，難以發揮集聚農業創業人才的作用。事實上，自2010 年至今，四川共建立省級大學生創業園區  （孵化基地）302個，大學生農業創業園區 （孵化基地）也涵蓋其中，但不管是從創業園區 （孵化基地）申報條件、考核內容到認定后的資金支持等，大學生農業創業園 （孵化基地）與其它類別創業園為統一標準，未因農業弱勢地位得到  “特殊照顧 ”，這也使得現實中，大學生農業創業園的發展在各類大學生創業園中的表現不突出、不顯眼。

      第二，農業創業園牽頭部門零散，難以發揮資源集聚效應。調研發現，各地農業創業園的創業主體多為高校畢業生、返鄉農民工、巾幗、青年、民營及農民企業家、城鎮失業人員 （失地無業農民）等，實際工作中，人社局、婦聯、共青團等各部門都在牽頭鼓勵引導不同群體的創業活動，為各群體搭建不同創業平臺和創業園區。這種多點開花、分散引導的方式造成農業創業園 “小而散”，整體規劃布局不夠合理，導致資源分散使用不能優化配置發揮集聚效應。

      第三，農業創業園區的政務服務有待加強。調研發現，多數農業創業園內未設立專門的政務服務機構或窗口，難以及時為園內創業者答疑解惑并提供創業指導、投融資等一站式服務，一些偏遠農村的創業者想要獲取政務服務，除了電話咨詢外，還需要遠距離奔赴市 （鎮）。在本文訪談過程中了解到，某縣的大學生創業園，其入園項目啟動工作主要由園區創建人個人指導，但因其個人精力有限、對農業的新政策了解不到位等，農業創業大學生需要花費1周左右的時間奔走于政府、銀行等進行項目啟動咨詢。

      4．在推進農業產業園、科技園、創業園 “三園”建設過程中，存在合理用地申請約束多、商業抵押貸款難度大、人才引進留住支持政策少等共性問題

      第一，園區用地申請門檻高、難度大，限制園區主體做強做大。“三園”農業配套設施用地、建設用地指標緊缺、審批程序過繁、農業資產產權缺乏有力保障等，等導致部分園區主體心存顧慮。某農業創業園負責人計劃引入蔬菜凈加工設備，提高農產品附加值，但因配套設施用地指標不足、租賃土地上加蓋工廠房建成后無產權、土地流轉到期后投資形成的一大部分資產產權難以清晰明確等，粗加工設備采購計劃被擱置。某縣農業產業園負責人計劃在園區內打造農家樂和鮮活農產品展示區，也因建設用地指標必須控制在3％～7％，總量不得超過15畝的限制，未能開展計劃。

      第二，園區建設的商業貸款難度大，“三園”建設推進速度受到影響。在 “三園 ”中，縣級及以上級別的園區建設多由縣級政府部門具體推進，前期土地整理、基礎設施建設所需投入的大量資金，高度依賴于縣本級財力以及上級轉移支付或補貼，若某一環節出現了問題，園區建設進度就會受到影響。西部各省雖然有部分地區在推進 “兩權抵押”貸款，但根據地方銀行辦事人員的反饋信息，目前各地“兩權抵押”主要是農信社在推動，國有商業銀行對此 “興趣”并不高。

      第三，大量  “一般性人才 ”很難在  “三園 ”中享受到政策從而堅定留下來。各地政府重點優化服務群體集中在 “高層次人才”，能夠做到有規則、有制度、有政策，但是農業 “三園 ”中大部分人才達不到 “高層次人才 ”標準，無法享受公租房、人才公寓及子女入學優惠等政策，因此這些 “一般性人才”只能 “另謀高就”， “來得了、留不住 ”成為常態。


      二、對策建議

      1．在推進現代農業產業園建設中，要避免產業同質化增產不增收，提高農業產業園區補貼的效率，延長產業鏈、把產品變成商品，最大程度實現勞動供需信息最大化
      第一，堅持 “特色打頭，生態優先 ”的原則，避免各園區盲目發展同類農業產業。建立各地現代農業產業園區聯盟，搭建園區負責人聯席會議制度，各地涉農相關部門做好產業引導、信息服務工作。根據園區聯盟自評自議，對區域現代農業發展進行科學的規劃布局，既要注重把發展特色產業作為龍頭引領，也要注重利用現代農業技術來實現傳統農產品的提質增效。此外，要兼顧 “規模化與特色化”，即適度規模發展。既要避免各園區盲目發展同類農業產業，造成產業同質化增產不增收，也要避免 “一園區一品甚至一園區幾品 ”帶來的小而雜，無法形成有效的市場。

      第二，采用結果導向、多次驗收的方式，提高農業產業園區補貼效率。農業產業園的補貼實行“先建后補”、“以獎代補”機制，以結果為導向，有效避免補貼對象不按規定用途使用資金。考慮到一般農業項目實施周期是三至五年，有關部門應推遲驗收時間，保證項目的示范帶動作用，避免蒙混過關和短期投資騙補行為發生。為彌補周期過長，降低農業產業園區業主或企業積極性，還應加大補貼力度，增加補貼資金額，或采取分階段驗收的辦法。

      此外，政府部門應該改變當前扶持手段比較單一的做法，可以考慮設立專項發展資金，以無息貸款方式對園區提供小額貸款，扶持園區發展。

      第三，注重園區加工業、服務業培育，延長產業鏈，把產品變成商品。大力開展產業關聯企業招商，發展主導產品產地初加工和精深加工，完善銷售、配送等配套產業，推動主導產業向產前、產后延伸。積極培育新業態，把農產品生產加工與觀光、旅游、休閑有機結合，突出地方特色和文化內涵，積極推進  “園區變景區、田園變公園、產品變商品、農房變客房”。

      第四，引導農民成立勞務公司，直接對接園區勞動力需求，最大程度實現勞動供需的信息最大化。

      借鑒四川省涼山州模式，農業產業園區被流轉土地的農民中培養  “工頭”，工頭經政府培訓考核后，被“扶正”為勞務公司經紀人。通過  “勞務經紀人＋用工企業”、“勞務經紀人＋勞務派遣公司＋用工企業”的模式，針對性的對接農業產業園的用工需求，也可在其余時間到其他用工量較大的企業或區域勞作，真正降低農業產業園區  “有錢招好工”，當地農民勞動增收。

      明確農業科技園的定位是  “農業的研發孵化”，突破農業科技園的人才引進機制，整合管理體制、強化制度建設，堅持以項目為載體、形成對周邊農戶的技術帶動
      第一，明確農業科技園的定位是農業領域的研發孵化，真正打造現代農業創新高地。精確定位農業科技園區是農業新技術集成創新的重要基地，吸引高校和科研院所來園區建立科研基地、研發中心，進行技術創新和試驗，研發和培育科技含量高、市場需求高、附加值高的新品種，開發農產品保鮮、精深加工及相關配套技術。 此外，政府部門精確扶持，發揮農業科技園創新成果轉化對現代農業發展的支撐作用，促進科研成果轉化，不斷孵化出現代農業高新技術企業。

      第二，從引進高端人才的角度，政府部門在編制政策上給予傾斜，財務上給予鼓勵。招聘的在編科技人員供職于園區的，和縣區全額事業單位在編人員享有同樣工資待遇，為園區提供專業性技術研發和指導；其次，還要按照科技人才引進標準享受安家費、進一步完善園區配套研發設施的建設等硬件待遇上吸引專業人才來此就業；再次，科技人才享有在同等條件下優先評定職稱的優勢，公費在外進修專業知識和技能的機會，以個人名義申請國家級、省級和市級科研項目和專利的資格，參與技術入股，使園區發展建設的利益和風險與技術人員進行捆綁的政策等。

      第三，整合管理體制，強化農業科技園的制度建設。首先，應從園區管理的實際需要，明確國家級園區的歸口部門和行政級別，避免多頭管理、名不正言不順；其次，適當招聘懂管理、善經營的復合型企業管理人才，并給予配套安置政策；再次，針對工作人員日益增多的實際，成立管理委員會，建立健全的員工管理制度，如安全生產制度、考勤制度、值班制度、值宿制度等，使各項工作有章可循、有法可依，達到以制度強化管理的目的。

      第四，以項目為載體，強化技術對周邊農戶的溢出帶動作用。首先，加強政府政策上、經濟上引導和支持，在市場供大于求的情況下給予適當補貼以保障農戶的利益，讓農戶樂于采用先進適用技術、種植先進適用品種；其次，通過政府、媒體等多渠道、多層面加大宣傳力度，拓展項目合作主體。第三，大力開展引進來戰略，與省內外的高校和科研院所建立合作關系，與省內外的企業集團建立經營聯系，以此將輻射區農戶與農業科技成果和市場緊密結合起來，從而加速科技項目實施和轉化。

      建立省級農民創業園升級財政專項資金，強
      3．力推進農民創業園建設，整合資源，形成多部門合力，構建  “一站式”服務平臺，形成農民創業園咨詢指導聯絡人制度
      第一，建立省級農民創業園省級財政專項資金。

      農民創業園省級財政專項資金主要用于扶持農民創業園 （示范基地）創建區域內的現代農業項目建設，鼓勵優勢特色產業全產業鏈生產經營，促進一二三產業融合發展。重點扶持四個方面建設內容公共服務平臺建設、農業產業項目建設、園區基礎設施建設。專項資金管理應當遵循統一管理、專款專用、注重實效和公平、公正、公開的原則，由省農業廳會同省財政廳負責安排使用和管理。

      第二，整合多部門資源，避免多部門分散引導，形成農業創業的集聚合力。一是整合創業資源，整合人社、教育、科技、共青團、婦聯、民政等各類引導農民創業的部門資源，努力構建農民創業園區“青年＋項目＋資金”三維一體的創業體制 。二是打造多元化農民創新創業平臺。以創業孵化基地等載體建設為突破口，建立  “回家工程 ”農民創業園，給創業者們提供創新創業平臺。三是強化創業培訓。

      突出大學返鄉創業畢業生等群體，堅持觀念培訓和能力培訓并重、理論培訓和實踐訓練并舉，有效提升勞動者創業成功率。

      第三，構建  “一站式 ”服務平臺，形成農民創業園咨詢指導聯絡人制度。首先，在縣區級政務服務大廳設立農民創業窗口，設立農民創新創業總咨詢臺、農民創新服務區、農民創業服務區、配套服務區、農業  “互聯網＋”自助服務區等區域，為農民創業者提供一站式、全過程服務。其次，建立農民創業園區咨詢指導聯絡人制度。為所有農民創業園提供創業咨詢電話服務，根據農民創業園區申請，經資質審核后配備  “經常聯絡人”，聯絡人采用上門服務、安排座談、顧問咨詢等方式為農民創業園提供政策指導。

      著力解決  “三園”建設中的共性要素集聚難4．題，加強協調解決  “三園 ”建設中重點項目的用地問題，強化推進農業人才的引進、落地政策，創新解決  “三園”建設發展中的商業貸款難題第一，協調解決農業  “三園 ”建設發展中的用地問題。利用列入重大項目的機會，完成涉及  “三園”的土地利用總體規劃調整，解決關鍵區域建設用地指標。此外，各地要探索研究集體經營性建設用地入市對破解  “三園 ”用地難題的思路，通過改革的方式解決園區土地資源緊缺的難題。

      第二，以機制體制創新強化農業  “三園 ”人才隊伍建設。首先，高度重視  “三園”人才隊伍建設，圍繞產業發展、立足生產實踐，大力實施人才強農戰略，搭建人才培養平臺，構建人才培養體系，用事業凝聚人才，以實踐造就人才。其次，加強  “三園”中農技推廣人才隊伍建設，建立推廣人員培訓長效機制，加快知識技能更新。再次，從縣區級編制中拿出一部分事業編制給農業技術亟需人才，通過事業留人、待遇留人、感情留人并重的方式，切實加強農業人才的集聚。

      第三，建立  “政府＋ 銀行＋ 保險 ”多方參與、風險共擔的融資合作模式，助力緩解  “三園 ”融資難問題。調動銀行業、保險業等金融機構開展合作信用貸款工作的積極性，縣市級提供擔保基金，設立擔保基金專戶，用于  “三農 ”園區及其中農業企業和農戶向合作銀行申請免抵押和免保證金的貸款。

      未來逐漸實現，符合產業政策和現代農業發展方向、無任何未解決的法律糾紛和不良信用記錄、參加合作農業貸款保證保險等條件的  “三園 ”相關主體均可申請成為貸款對象。