發展低空經濟是以習近平同志為核心的黨中央作出的戰略部署。2024年3月5日，“低空經濟”首次被明確寫入全國兩會的政府工作報告中；在3月27日，由工業和信息化部、科學技術部、財政部以及中國民用航空局聯合印發的《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》中，進一步強調了低空經濟的重要性，并設定了到2030年推動其形成萬億級市場規模的宏偉目標。

2024年12月27日，國家“低空經濟發展司”正式成立，主要負責擬訂并組織實施低空經濟發展戰略、中長期發展規劃，提出有關政策建議，協調有關重大問題等。可以預見，未來3～5年將是布局低空經濟的黃金窗口期。地方政府需搶抓政策紅利，以“基礎設施筑底、應用場景造血、產業鏈生態賦能”為核心邏輯，打造兼具社會價值與經濟效益的標桿項目。本文以專項債視角，解讀低空產業發展落地的可能性和可行性，供參考。

目錄

一、低空經濟項目專項債支持措施

（一）“低空經濟”列入正面清單

（二）額度分配管理優化

（三）自審自發及綠色通道便利

（四）審批權下放及項目推進

二、低空專項債項目謀劃的適用領域

（一）交通基礎設施

（二）能源

（三）農林水利

（四）生態環保

（五）社會事業

三、低空經濟產業落地關鍵舉措

（一）加快低空經濟發展頂層設計

（二）積極布局低空經濟前置項目

（三）實施無人機空域管理和服務平臺建設

（四）深入挖掘和拓展?應用場景

四、?地方債包裝低空經濟項目的步驟和策略

五、全國低空經濟專項債發行情況

六、低空經濟專項債項目案例分析

（一）湖南省低空經濟產業園基礎設施項目

（二）廣東省韶關市新豐縣產業轉移工業園區低空經濟片區項目

（三）北關區5G泛在低空技術應用示范基地建設項目

附：我國低空試點城市產業發展優勢和發展方向

一、低空經濟項目專項債支持措施

01“低空經濟”列入正面清單

2024年12月，國務院辦公廳印發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，將低空經濟列入地方政府專項債券發行“正面清單”，將低空經濟、量子科技、商業航天等新興產業基礎設施 算力設備及輔助設備基礎設施等納入專項債券用作項目資本金范圍。低空經濟明確成為專項債的支持領域，這意味著低空經濟相關項目有機會獲得專項債券資金作為項目啟動的關鍵資本金，為該領域的發展奠定了資金保障。值得強調的是，低空經濟、商業航天等產業是發展新質生產力的重要引擎，也是當前國內多項政策普遍關注的重點內容，以“正面清單”的方式將上述產業的基礎設施建設納入專項債券用作項目資本金范圍，不僅能引導地方相關部門推出更多新興產業領域的項目，還能提高專項債券的使用效率和靈活性，加快釋放積極財政政策效能。此前，許多低空經濟項目受限于資金籌集難度，前期投入非常有限，如今專項債的助力將有效破解這一困境，推動諸如低空飛行服務站建設、小型通航機場擴建等基礎設施項目快速上馬，為低空經濟產業發展筑牢根基。

02 額度分配管理優化

額度分配管理上的優化也讓低空經濟受益頗多。堅持正向激勵原則，統籌考量重大戰略與項目支出需求，部分聚焦低空經濟發展且項目準備充分、投資效率高、資金使用效益良好的地區，將更有可能獲得充足的專項債券額度傾斜。可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。這促使各地積極謀劃低空經濟藍圖，精心籌備項目，形成你追我趕發展低空經濟的良好局面，讓資源精準流向低空經濟最急需之處。

03 自審自發及綠色通道便利

從項目審核和管理機制看，“自審自發”試點省市（北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省、河北雄安新區）及“綠色通道”等創新模式，為低空經濟項目加速落地提供便利。“自審自發”試點地區的低空經濟重點項目，無需繁瑣上報國家部委審核，經省級政府把關后即可迅速組織發行專項債券，大大縮短項目籌備周期，搶占市場先機。對于其他非試點省份的在建低空經濟項目續發債券，同樣無需重新申報，審核“綠色通道”暢行無阻，保障項目資金鏈穩定，持續推動建設進程。

04 審批權下放及項目推進

1.審批權下放

此前一直由國家發改委和財政部共同審核的地方政府專項債券項目，或將下放至浙江、廣東等部分試點省份給予省級政府審核自主權。

2.項目推進

基于專項債審核下放和投資項目偏好，預計2025年低空經濟項目，尤其是低空基建，有望進入爆發階段。專項債券的支持將成為推動該領域發展的重要力量。

二  低空專項債項目謀劃的適用領域

01 交通基礎設施

?通用機場建設?：包括新建或改擴建通用機場的跑道、停機坪、航站樓、塔臺等設施?26。

?低空飛行服務站?：配備通信、導航、監視等設備，為低空飛行器提供飛行情報、氣象信息等服務?。

?空管設施建設?：升級低空空域的空管設施（如雷達系統、通信設備），提升空域管理信息化水平?。

02 能源

?新能源航空器能源設施?：支持新能源航空器配套的能源基礎設施，如充電樁、儲能系統等?。

03 農林水利

低空經濟涉及該領域多個類型項目，例如：農業生產服務；林業資源監測與保護；水利設施巡檢與管理等。

04 生態環保

低空經濟涉結合生態環保主要體現在不同應用場景，例如重點流域水環境治理、生態修復等，同時低空經濟飛行器多使用電能或氫能源，因此符合生態環保領域中的綠色低碳交通工具更新項目。

05 社會事業

低空經濟涉及社會事業主要為文化旅游及實訓基地等就業服務設施兩個方面。其中文化旅游包含空中游覽、航拍攝影、空中廣告、航空表演、私人飛行等多角度，可以深度結合現有景區基礎設施，進行游覽體驗提升改造。其次，在實訓基地等就業服務設施方面，低空經濟將會派生出很多的學習內容，例如：飛行培訓、駕駛證考證服務等飛行學習，部件維修、機體維修等維修、保養、檢測類學習內容。

此類別因商業性質較重，需要著重考慮專項債的公益性，以免不符合專項債申報，公益性和收益性并重的要求。

06 城鄉冷鏈等物流基礎設施

物流行業是低空經濟的主要發力場景。因此該領域結合低空經濟可以派生出眾多項目內容，例如：物流樞紐（涉及飛行器設備采購、飛行器起降點建設等）、應急物資倉儲與運輸等。

07 市政和產業園區基礎設施

產業園區建設是實現低空經濟的基礎，形成一批以低空經濟為產業發展方向的產業園區，是推動低空經濟發展的主要力量。

08 新型基礎設施

低空經濟在實際應用過程中將會使用大量數據，同時也將產生大量數據，形成具備一定經濟規模的數字資產。因此，第五代移動通信（5G）融合應用設施、云計算、數據中心等領域都可以與低空經濟深度融合。

三 低空經濟產業落地關鍵舉措

01 加快低空經濟發展頂層設計

地方政府應根據當地資源稟賦、經濟基礎及市場需求，制定低空經濟產業發展規劃，明確產業發展定位、重點方向、空間布局及階段性目標。同時，應加強與省級層面低空經濟發展相關規劃的銜接，地方項目納入省級規劃會大大增加專項債成功概率。另外各地應早準備早謀劃，結合特色提前謀劃，在謀劃項目時，圍繞低空經濟全產業鏈，首選基礎設施建設類，此類項目是低空經濟發展司支持的，同時也是低空發展的基礎性項目，其次謀劃場景運營類項目。

02 積極布局低空經濟前置項目

隨著無人機應用范圍不斷擴大，無人機擾航、非法入侵、惡意攻擊等問題逐漸顯現。高鐵站及沿線、儲油煉油設施、物資倉庫等重要經濟目標，政府機構、軍事禁區、監獄等重要政治軍事目標，以及重大活動人群聚集區域，均需要加強無人機低空防護，防止無人機違規飛行對其帶來的安全隱患。因此，地方政府發展低空經濟，應前置建設一套集無人機偵測、定向定位、防御、反制在內的無人機低空安防系統。

無人機空域劃分與管制是無人機低空安防重要舉措。根據《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，國家根據需要劃設無人駕駛航空器管制空域。在真高120米以上空域，空中禁區、空中限制區以及周邊空域，軍用航空超低空飛行空域，以及下列區域上方的空域應當劃設為管制空域。

表：無人機空域管控范圍一覽表

項目需提前取得軍方或民航部門空域使用許可，否則可能被“一票否決”。管制空域的具體范圍由各級空中交通管理機構按照國家空中交通管理領導機構的規定確定，由設區的市級以上人民政府公布，由民用航空管理部門和承擔相應職責的單位發布航行情報。未經空中交通管理機構批準，不得在管制空域內實施無人駕駛航空器飛行活動。管制空域范圍以外的空域為微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域。無人駕駛航空器原則上應當與有人駕駛航空器隔離飛行，經空中交通管理機構批準，可以進行融合飛行。

03 實施無人機空域管理和服務平臺建設

低空飛行監管和服務是區域低空飛行服務保障體系的關鍵組成部分，低空飛行服務保障體系又是支撐低空經濟高質量發展的基礎保障，因此有必要建設一個無人機空域管理和服務平臺。作為低空飛行指揮“大腦”，無人機空域管理和服務平臺提供低空飛行監管服務，并為運營企業提供航線規劃和飛行情報服務，構建無人機低空飛行集“管、服一體”的指揮調度平臺。空域管理和服務平臺功能具體包括空域動態管理、設備身份識別、飛行航跡秒級管理、違規飛行實時預警、沖突風險主動規避等。

04 深入挖掘和拓展?應用場景

政府可以推動低空經濟在農業、物流、旅游等領域的應用場景拓展。例如，在城市，針對高樓消防與救援難題，規劃低空消防無人機與救援直升機的應用，提升應急效率。山區等特殊區域可研究利用低空飛行器進行資源勘探、森林防火監測及物資運輸。結合文旅資源，開發古跡觀光飛行、民俗活動直播等項目，為文旅產業增添新亮點，以特色應用準確對接地域需求，創造價值。在農業領域，利用無人機進行病蟲害防治和農產品運輸，推廣植保無人機應用，實現精細化、智能化管理，助力農業現代化；在物流領域，利用無人機進行短途配送?，開辟低空貨運航線，構建一體化物流網絡，提升配送效率。通過多領域拓展，構建低空經濟多元化發展格局。

四、地方債包裝低空經濟項目的步驟和策略

?地方債包裝低空經濟項目的步驟?主要包括以下幾個關鍵環節：

?項目選擇與定位?：首先，選擇符合政策支持且具有收益性的項目類型。低空經濟項目通常涉及航空器制造、飛行培訓、空中旅游、物流運輸等領域。優先選擇那些能夠與地方政府戰略規劃相契合的項目，如支持地方新興產業發展、促進就業和經濟增長的項目?。

?收益結構設計?：設計合理的收益結構是項目成功的關鍵。低空經濟項目可以通過多種收益來源來確保項目的財務可持續性，例如飛行培訓收入、空中旅游門票收入、物流運輸費用等。確保收益來源多樣化，避免單一依賴風險?。收益來源可以包括土地出讓收入、經營性收入（如票務、租金）和關聯資源收益（如周邊土地增值）?。例如，某低空文旅項目通過“門票收入+周邊商業租金+政府補貼”的組合設計，覆蓋本息1.3倍?。

?申報材料準備?：編制詳細的申報材料，包括項目可行性研究報告、收益與融資平衡方案、第三方財務評估報告等。收益測算需精確到年度，并提供詳細的數據來源和合理依據。確保項目對地方經濟的拉動作用和就業貢獻得到充分體現。

?政府溝通與第三方合作?：提前與地方政府相關部門（如財政、發改部門）溝通，確保項目納入儲備庫。同時，聯合咨詢公司、會計師事務所等第三方機構，提升材料的專業度和可信度?。

?風險評估與政策合規?：在項目規劃階段，對收益進行合理預估，確保收益能夠覆蓋債券本息。避免夸大收益預測，提供行業報告或歷史數據支撐。同時，確保項目符合地方政府的相關政策和規劃，避免政策風險?。 

五、全國低空經濟專項債發行情況

據不完全統計，截至2024年末，涉及低空經濟建設內容的專項債項目已發行26個，項目總投資193.28億元，發行專項債券金額合計53.95億元，占總投資約28%。

從建設領域看，主要集中在低空產業園及基礎設施建設領域，占比超過了90%。其他類涉及教育培訓、文旅等，占比10%。

從地域分布看，四川省（5個項目）：集中在自貢航空產業園，涉及無人機生產、創新中心等配套建設，總投資38.42億元，占全國19.9%。、

廣東省（4個項目）：形成恩平、韶關等工業園低空經濟片區，總投資16.15億元，專項債融資4.03億元。

江西省/河南省（各3個項目）：江西聚焦無人機廠房與分宜產業園；河南布局安陽試飛場和5G技術基地，兩省專項債融資分別達5.45億、3.85億。

其他重點省份：湖北省（竹山冷鏈物流+華中飛行器基地）、湖南省（最大單體項目47.13億）、浙江省（職業教育+起降工程）形成差異化布局。

六、低空經濟專項債項目案例分析

01、湖南省低空經濟產業園基礎設施項目

湖南省低空經濟產業園基礎設施項目是全國首個全域低空空域管理改革試點省份的重點項目，具有重要示范意義。該項目擬發行專項債券總計250000萬元，截至2024年6月5日，已累計發行81000萬元，發行利率為3.08%，期限為30年。

建設內容：

通航制造標準廠房：為通航企業提供生產制造空間，滿足無人機、eVTOL等低空飛行器的組裝與測試需求。

研發孵化園：支持低空經濟相關技術的研發與創新，打造集科研、孵化、中試于一體的創新平臺。

配套基礎設施：完善園區的交通、能源、通信等基礎設施，提升園區的整體運營效率。

低空通航短途交通運輸和公共交通運輸航線：構建低空交通網絡，推動低空旅游、應急救援等應用場景的落地。

無人機管控云平臺：建設無人機管控云平臺，實現對低空飛行器的實時監控與管理，保障飛行安全。

5G空域技術聯合實驗室：與國家空域技術重點實驗室聯合建設5G空域技術聯合實驗室，為試驗區建設提供空域技術支持。

無人機產業孵化器：建設占地40畝、建筑面積5.26萬平方米的無人機產業孵化器，包括標準化廠房和配套服務設施。

收益分析：項目預計運營收益為855822.44萬元，債券及銀行融資本息合計624150萬元，相關收益對融資本息的覆蓋倍數為1.37倍，還本付息違約風險較小，符合專項債發行要求。

02、廣東省韶關市新豐縣產業轉移工業園區低空經濟片區項目

項目總投：項目預計總投資約5億元，專項債申請額37500萬元。首次發行為2024年6月，已發行金額5000萬元。

建設內容：該項目主要涉及產業園區基礎設施，主要打造低空經濟智能化數字化綜合平臺，建設低空飛行器管理中心、運營中心、測試中心、培訓中心、數據中心等；建設新豐縣三類通用機場項目，總占地約350畝，規劃選址一：在新豐縣豐城街道雪山梅仔坪，距離縣城約10公里，占地面積約200畝；規劃選址二：新豐縣豐城街道橫江村，距離縣城約3公里，占地面積約150畝，包括建設30*300米的跑道、停機坪、機庫及相關配套的指揮、通訊和后勤保障及辦公用房等基礎設施；建設低空綜合文旅項目，打造以低空飛行立體游覽與多種體驗的旅游產品為賣點的低空旅游基地、航空飛行營地、研學實踐活動基地等。

03、北關區5G泛在低空技術應用示范基地建設項目

項目領域為新型基礎設施建設項目，項目占地80.3畝，建筑面積9萬平方米，總投資35017.23萬元，截至2024年09月25日 ，該項目共發行7批次，累計發行金額24000萬元，發行期限15年，本息覆蓋倍數為1.37。

主要建設內容包括5G泛在低空測試基地、5G無人機管控云平臺、5G模組研發生產、5G無人機終端產品研發制造、5G終端產品電磁兼容和環境實驗室及配套的生活設施、研發生產設施和研發辦公設施等。

收入來源：廠房租賃收入、5G云管控平臺收入、5G低空應用測試空域收入、電磁兼容檢測收入、環境實驗室檢測收入。

附：我國低空試點城市產業發展優勢和發展方向

2024年底，中央空管委在部分城市開展eVTOL（電動垂直起降航空器）試點。分別為合肥、杭州、深圳、廣州、蘇州、成都、重慶等城市。試點文件對航線和區域進行了詳細規劃，并授權部分地方政府管理600米以下空域。這些城市將成為未來低空經濟發展的核心區域。下表為試點城市的發展優勢和產業發展方向，可以參考借鑒。

表：我國低空試點城市發展優勢和產業發展方向一覽表