在鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，全域土地綜合整治作為優(yōu)化國土空間布局的關(guān)鍵舉措，正通過系統(tǒng)性整合田水路林村資源，為糧食安全、生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)融合提供支撐。而新型政策性金融工具憑借低成本、長周期的資金優(yōu)勢，成為破解整治項目融資難題的重要抓手。本文將從全域土地綜合整治的內(nèi)涵出發(fā)，解析政府直接投資、PPP 模式等多元投融資路徑，重點(diǎn)探討政策性金融工具在農(nóng)用地整理、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的應(yīng)用邏輯，為地方政府優(yōu)化資金配置、推動項目落地提供實(shí)踐參考。
一、全域土地綜合整治的內(nèi)涵與重要性
1.1 內(nèi)涵
全域土地綜合整治是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為手段，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治的系統(tǒng)工程。其核心內(nèi)容涵蓋農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治以及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，旨在優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)與土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，推動鄉(xiāng)村全面振興。
1.2 重要性
保障糧食安全：通過農(nóng)用地整理，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地綜合利用、黑土地保護(hù)等，提升耕地質(zhì)量與集中連片程度，增加耕地數(shù)量，鞏固提升糧食產(chǎn)能，為國家糧食安全提供堅實(shí)保障。
推動鄉(xiāng)村振興：優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局，盤活農(nóng)村閑置宅基地、工礦廢棄地等低效建設(shè)用地，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動農(nóng)民增收致富。
改善生態(tài)環(huán)境：協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治、小流域治理、國土綠化提升和濕地保護(hù)修復(fù)等工程，保護(hù)和修復(fù)農(nóng)村生態(tài)，維護(hù)生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害的能力，構(gòu)建山清水秀的生態(tài)空間。
二、全域土地綜合整治的投融資模式
2.1 政府直接投資模式
模式特點(diǎn)：以政府部門為實(shí)施主體，利用財政資金直接投資建設(shè)。適用于資金需求較小、公益性較強(qiáng)、收益不明確的綜合整治項目。
優(yōu)勢：啟動速度快，政府對項目的把控力強(qiáng)。
劣勢：受限于財政資金有限，難以滿足大規(guī)模項目的資金需求。
2.2 政府授權(quán)國有企業(yè)實(shí)施模式
模式特點(diǎn)：地方國有企業(yè)作為實(shí)施主體，通過承接專項債券資金、政策性銀行融資、發(fā)行債券等多元化渠道籌集建設(shè)資金。國有企業(yè)可全過程參與產(chǎn)業(yè)引入、搬遷、整理等環(huán)節(jié)。
優(yōu)勢：有利于政府整體規(guī)劃把控，實(shí)現(xiàn)資金的長期投資回報。例如，某市通過國有企業(yè)實(shí)施全域土地綜合整治，整合專項債券資金與政策性銀行貸款，成功推動多個子項目落地。
劣勢：對國有企業(yè)的融資能力和項目運(yùn)營管理能力要求較高。
2.3 政府和社會資本合作（PPP）模式
模式特點(diǎn)：政府通過公開方式引入社會資本方，成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營管理。適用于有穩(wěn)定收益的成熟項目。
優(yōu)勢：回報機(jī)制完善，有利于市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府與社會資本的優(yōu)勢互補(bǔ)。如某省通過 PPP 模式實(shí)施全域土地綜合整治，引入社會資本方負(fù)責(zé)項目全生命周期建設(shè)，政府負(fù)責(zé)行政審批與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
劣勢：需持續(xù)關(guān)注社會資本方實(shí)力及融資落地性，未來經(jīng)營水平存在不確定性。
2.4 投資人 + EPC 模式
模式特點(diǎn)：地方政府通過公開采購選擇具備土地綜合整治能力的社會投資人，投資人負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)，政府負(fù)責(zé)行政審批、監(jiān)督等，形成的土地綜合整治收入由雙方分成。適用于地方政府在土地綜合整治方面專業(yè)能力強(qiáng)但資金實(shí)力薄弱的地區(qū)。
優(yōu)勢：實(shí)現(xiàn)政府管理優(yōu)勢、專業(yè)能力與投資人資金優(yōu)勢的有效整合。某縣通過投資人 + EPC 模式實(shí)施全域土地綜合整治，引入社會資本方負(fù)責(zé)項目投融資與建設(shè)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督與分成，成功推動項目落地。
劣勢：項目能否實(shí)現(xiàn)自平衡是社會投資人需重點(diǎn)關(guān)注的問題。
2.5 REITs 基金模式
模式特點(diǎn)：通過基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）模式，支持全域土地綜合整治項目，有利于盤活存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道。
優(yōu)勢：降低政府財政壓力，為社會資本提供退出渠道。
劣勢：目前 REITs 模式在全域土地綜合整治領(lǐng)域的應(yīng)用尚處于探索階段，相關(guān)政策與市場機(jī)制有待進(jìn)一步完善。
三、新型政策性金融工具支持全域土地綜合整治
3.1 政策依據(jù)與背景
《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn) (試行)》明確提出，各地可積極開展制度創(chuàng)新，充分利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會資本等對全域土地綜合整治的支持作用，拓展投融資渠道。政策性銀行貸款具有指導(dǎo)性、非盈利性和優(yōu)惠性等特點(diǎn)，在貸款規(guī)模、期限、利率等方面提供優(yōu)惠，以支持土地綜合整治工作。
3.2 投向領(lǐng)域
農(nóng)用地整理：重點(diǎn)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地綜合利用、黑土地保護(hù)等項目，提升耕地質(zhì)量與產(chǎn)能。
建設(shè)用地整治：包括低效建設(shè)用地 “減量” 與 “盤活” 行動、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等，提高建設(shè)用地節(jié)約集約化水平。
鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)：涵蓋農(nóng)、林、水建設(shè)和生態(tài)修復(fù)工程等，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：支持 “土地 +” 模式、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
3.3 貸款審核要點(diǎn)
項目合規(guī)性：項目需符合全域土地綜合整治規(guī)劃與相關(guān)政策要求，取得必要的立項批復(fù)與行政許可。
還款來源：具備穩(wěn)定的還款來源，如土地開發(fā)收益、指標(biāo)交易收益、產(chǎn)業(yè)稅收等。
風(fēng)險防控：制定完善的風(fēng)險防控措施，確保貸款資金安全。
3.4 貸款模式與案例
市、縣級國有企業(yè)直貸模式：市、縣級國有企業(yè)作為承貸主體，按照要求使用貸款，到期還本付息。
省級國有企業(yè)統(tǒng)貸統(tǒng)還模式：省農(nóng)發(fā)行面向有條件的省級國有企業(yè)推出統(tǒng)貸統(tǒng)還模式，統(tǒng)一申請貸款、分項目使用資金、統(tǒng)一歸集項目收益還本付息。例如，某省通過省級國有企業(yè)統(tǒng)貸統(tǒng)還模式實(shí)施全域土地綜合整治，成功推動多個子項目落地，實(shí)現(xiàn)資金的高效利用與風(fēng)險防控。
四、地方政府選擇投融資模式的考量因素
4.1 項目特點(diǎn)
綜合考慮項目規(guī)模、公益性、收益性等因素。對于資金需求大、收益穩(wěn)定的項目，可選擇 PPP 模式或政府授權(quán)國有企業(yè)實(shí)施模式；對于公益性強(qiáng)、收益不明確的項目，政府直接投資模式或政策性銀行貸款支持的政府授權(quán)國有企業(yè)實(shí)施模式較為合適。
4.2 政府財政能力
考量政府財政資金實(shí)力、債務(wù)承受能力。財政資金充裕、債務(wù)壓力小的地區(qū)，可適當(dāng)增加政府直接投資項目；財政資金有限、債務(wù)壓力較大的地區(qū)，則需更多依靠社會資本和政策性金融工具。
4.3 社會資本參與意愿
關(guān)注社會資本方實(shí)力、融資能力、建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗等。實(shí)力強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的社會資本更有利于項目的順利實(shí)施和運(yùn)營，提高項目成功率。
4.4 政策支持
充分利用中央與地方政策支持力度、政策性銀行貸款政策。積極爭取政策優(yōu)惠，降低項目融資成本和風(fēng)險。
五、結(jié)論與展望
全域土地綜合整治作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對于優(yōu)化國土空間格局、保障糧食安全、改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。在推進(jìn)過程中，需要政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等多方協(xié)同參與。通過科學(xué)選擇投融資模式，充分發(fā)揮新型政策性金融工具的支持作用，能夠有效推動全域土地綜合整治項目落地實(shí)施。未來，隨著政策體系的不斷完善與市場機(jī)制的逐步成熟，全域土地綜合整治將迎來更加廣闊的發(fā)展前景，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供堅實(shí)支撐。
