全國首次！100 億元專項債用于政府引導基金2025 年以來，地方政府專項債券在用途創新上持續突破，從北京首開先河將 100 億元專項債注入政府投資引導基金，到云南、湖南等多地將數百億元專項債用于清欠企業賬款，再到部分地區探索回購商品房盤活存量，專項債正從傳統的實體項目融資工具，向兼具產業撬動、債務化解、市場穩定等多元功能的財政杠桿演進。
這一系列實踐既響應了國務院 “負面清單” 管理的政策導向，也展現了地方政府在提升財政資金效率、服務實體經濟中的主動探索，為宏觀經濟調控提供了更靈活的政策工具
一、政策引領：專項債投向領域的變革
2024 年 12 月 22 日，國務院辦公廳發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52 號），實行專項債券投向領域 “負面清單” 管理。這一轉變意義重大，相較于以往的正面清單模式，只要項目未被列入負面清單，均可申請專項債券資金。
負面清單涵蓋了完全無收益的項目、樓堂館所、形象工程和政績工程、除保障性住房及土地儲備以外的房地產開發、主題公園等商業設施以及一般競爭性產業項目等。
這一政策調整賦予了地方政府更大的自主選擇權，有助于挖掘更多符合地方發展需求的項目，提升專項債資金的使用靈活性 。
此前，2024 年財政部會同有關部門已在不斷優化調整專項債券投向領域，新增了獨立新型儲能、重點流域水環境綜合治理等領域。
同時，引導地方加大對國家級產業園區基礎設施、5G 融合應用設施、城中村改造、保障性住房、普通高校學生宿舍等領域的支持力度，還將保障性住房等領域納入專項債券用作項目資本金范圍，進一步發揮專項債券的撬動作用 。
二、多地實踐：專項債用途的多元化拓展
用于解決拖欠企業賬款
2025 年，多地在省級預算調整方案中明確將專項債用于解決拖欠企業賬款。湖南省 2025 年省級預算調整方案顯示，財政部下達的第二批新增債務限額 794 億元中，轉貸市縣的 601.71 億元新增專項債里，200 億元用于解決政府拖欠企業賬款。云南省人大常委會批準的 2025 年省本級財政專項預算調整方案表明，調增額度后，專項債券用于 “清欠” 的額度為 356 億元。廣西壯族自治區本級財政預算調整方案明確，今年新增債務限額共 495 億元，部分專項債用于 “清欠”。這一舉措有助于緩解企業資金壓力，改善營商環境，激發市場活力 。
用于回購商品房
部分地區將專項債資金投向回購商品房領域。一些東部省份和二線城市通過專項債資金回購滯銷商品房，將其轉化為保障性租賃住房或人才公寓等。這一操作既能盤活房地產市場的存量房源，減少庫存積壓，又能緩解房企的現金流壓力，促進房地產市場的平穩健康發展。同時，增加了保障性住房供給，滿足部分居民的住房需求，在穩定房地產市場與保障民生方面實現了雙贏 。
用于土地儲備
自然資源部發布通知，明確運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地相關事項，重啟土地儲備專項債券工作加速推進。土地儲備專項債券作為地方政府專項債券的一個品種，曾在 2017 年發揮規范土地儲備融資行為、促進土地儲備事業發展的作用，后于 2019 年因房地產市場調控需要暫停發行。此次重啟，可支持地方政府回收存量閑置土地，調節土地市場供需關系，減少土地閑置，增強土地供給調控能力，穩定市場預期，同時緩解地方政府和房地產企業的流動性及債務壓力 。
三、北京創新：專項債投向政府投資引導基金
2025 年 6 月 20 日，北京市披露第四批新增專項債券（二十一 — 三十五期），其中第三十五期 100 億元 10 年期專項債券募集資金用途為 “北京市政府投資引導基金”，這在全國尚屬首次。
北京市政府投資引導基金成立于 2016 年 1 月，由北京國有資本運營管理有限公司（北京國管）、北京市政府投資引導基金管理有限公司共同出資，北京國管出資比例約 99.9%。
在 2024 年的機構 LP 活躍榜單中，該基金出資規模和出資基金數量均領先多數地區引導基金，2024 年出資規模達 891 億元。
2025 年 1 月 7 日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1 號）同日，北京市政府投資引導基金出資額由 1000.1 億元增至 2500.1 億元，增幅約 150% 。
專項債注入政府投資引導基金，能放大財政資金杠桿效應，通過專業管理機構市場化篩選項目，提高資金周轉效率，形成 “投資 - 收益 - 再投資” 的良性循環，為產業升級注入強大動力 。
四、行業影響與展望：專項債的新使命與挑戰
專項債用途的持續擴圍，對經濟社會發展產生了多方面影響。從行業發展角度看，在房地產領域，用于回購商品房和土地儲備的專項債，有助于穩定房地產市場，促進房地產行業的良性循環。在企業發展方面，用于解決拖欠企業賬款的專項債，能緩解企業資金鏈緊張問題，增強企業活力，推動實體經濟發展 。
然而，隨著專項債用途的不斷拓展，也面臨一些挑戰。例如，在資金監管方面，需要建立更完善的制度，確保專項債資金專款專用，防止資金被挪用、截留。在項目篩選和評估上，要更加科學合理，以保證資金投入的項目具有良好的經濟效益和社會效益，避免出現項目收益無法覆蓋債券本息的情況 。
未來，專項債有望在更多領域發揮積極作用，如在新興產業發展、基礎設施建設等方面繼續發力，為經濟高質量發展提供有力支撐。同時，需進一步完善專項債管理機制，在擴大用途的同時，有效防控風險，實現專項債資金使用效益的最大化 。
