本文立足雄安新區(qū)承接疏解和規(guī)劃建設(shè)的實際，梳理了建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定的實踐經(jīng)驗，并提出了逐步構(gòu)建雄安新區(qū)以疏解為目標(biāo)導(dǎo)向的用地標(biāo)準(zhǔn)體系的思考和建議。

雄安新區(qū)建設(shè)用地開發(fā)利用的總體要求

雄安新區(qū)在規(guī)劃建設(shè)之初就提出嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制開發(fā)強度，打造規(guī)模適度、空間有序、用地節(jié)約集約的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。

嚴(yán)格落實國家政策要求。嚴(yán)格落實土地節(jié)約集約利用制度，是雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展過程中的基本要求之一。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》提出，“創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)明晰、配置有效、節(jié)約集約的土地管理和利用體制”。《自然資源部關(guān)于支持河北雄安新區(qū)深化自然管理改革的實施方案》提出，“探索建立建設(shè)用地多功能復(fù)合利用開發(fā)模式，研究制定符合雄安新區(qū)特點的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”。《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》等文件強調(diào)優(yōu)化資源配置、提高用地效率，堅持節(jié)約集約利用土地。

嚴(yán)格管控建設(shè)用地總量。根據(jù)《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃》，雄安新區(qū)規(guī)劃面積1770 平方公里，遠景開發(fā)強度控制在30%，建設(shè)用地總規(guī)模約530平方公里，遠小于廣東省深圳市和上海市浦東新區(qū)已批復(fù)的建設(shè)用地控制規(guī)模和開發(fā)強度。雄安新區(qū)堅持一張藍圖繪到底，嚴(yán)格在《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃》及各片區(qū)控制性詳細規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)，適應(yīng)節(jié)約集約用地要求，合理布局用地結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約集約利用水平。

構(gòu)建承擔(dān)非首都功能疏解用地保障制度體系。

雄安新區(qū)的核心任務(wù)是承接北京非首都功能。當(dāng)前，新區(qū)已進入大規(guī)模建設(shè)與承接北京非首都功能疏解并重階段，一批批重點項目從“紙上”落到“地上”，聚焦政策疏解項目、市場疏解項目和疏解配套項目，重點承接高校、醫(yī)院、企業(yè)總部、金融機構(gòu)、事業(yè)單位、高端高新產(chǎn)業(yè)等，用地類型橫跨公共管理和公共服務(wù)、商業(yè)商服、新型產(chǎn)業(yè)等，承接疏解步伐緊鑼密鼓，建設(shè)任務(wù)日益繁重。為全面做好供地工作，新區(qū)初步形成并實施以保障疏解北京非首都功能為核心的“混合開發(fā)、多元供應(yīng)、均衡地價、節(jié)約集約”的土地供應(yīng)政策體系，精準(zhǔn)配置土地資源。

制定疏解建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。雄安新區(qū)首批和二批疏解央企、高校、醫(yī)院等項目已陸續(xù)落地，在編制片區(qū)控制性詳細規(guī)劃、項目選址和用地預(yù)審以及項目可行性研究等過程中，全面著重落實國家和行業(yè)相關(guān)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，不僅有力地支撐了疏解項目落地，在節(jié)約集約用地、節(jié)地技術(shù)使用方面也走在全國前列。如，雄安站綜合交通樞紐項目采用“站城一體化、站橋一體化、光伏建筑一體化”等技術(shù)，入選全國第四批節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式推薦案例。當(dāng)前，新區(qū)正在充分總結(jié)首批和二批疏解央企、高校、醫(yī)院等項目用地標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，為后續(xù)疏解項目節(jié)約集約用地提供指導(dǎo)性參考，全面保障疏解項目用地需求。

雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定的總體思路

雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)將服務(wù)疏解擺在首要位置。河北雄安新區(qū)自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱“雄安局”）根據(jù)新區(qū)承接疏解的功能定位，先期研究編制承接疏解的新型產(chǎn)業(yè)、高等院校、醫(yī)療機構(gòu)、科研院所和文化設(shè)施等五類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，致力于打造與新區(qū)承接疏解相適應(yīng)的特色用地標(biāo)準(zhǔn)。

服務(wù)疏解，集約用地。雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的制定，立足于建設(shè)用地規(guī)模嚴(yán)格管控的現(xiàn)狀，始終貫穿節(jié)約集約用地理念，并利用標(biāo)準(zhǔn)的控制性和約束性，科學(xué)合理規(guī)劃布局，提高土地資源配置效率，促進新區(qū)節(jié)約集約和可持續(xù)發(fā)展；同時，牢牢牽住承接北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”，以建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的制定促進北京非首都功能疏解項目高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)。

適應(yīng)需求，簡便易用。雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照土地開發(fā)利用管理總體要求，以當(dāng)前的承接疏解工作實際為基礎(chǔ)，能夠滿足疏解及其配套項目可行性研究、用地審批、節(jié)約集約用地論證分析及組卷報批中節(jié)地審查等的需求。同時，還需具有良好的兼容性，與當(dāng)前的疏解相關(guān)政策制度和工作流程相適應(yīng)，且具有較強的規(guī)律性和實際指導(dǎo)作用。

滿足當(dāng)前，適度超前。基于雄安新區(qū)“世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點定位”的發(fā)展定位，雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的制定充分考慮未來一段時期承接疏解任務(wù)、土地資源條件、經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的變化情況，相關(guān)指標(biāo)及控制值設(shè)置適當(dāng)超前，這樣有助于實現(xiàn)城市發(fā)展的前瞻性、優(yōu)化資源配置、促進產(chǎn)業(yè)升級、提高城市品質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)。

雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定探索

雄安局在建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的制定中，始終以承接疏解為目標(biāo)導(dǎo)向，借鑒其他地區(qū)的工作經(jīng)驗，根據(jù)雄安新區(qū)已批復(fù)的各類專項規(guī)劃，參照新區(qū)已承接疏解的項目及數(shù)據(jù)，并充分參考各行業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提出了新型產(chǎn)業(yè)、高等院校、醫(yī)療機構(gòu)、科研院所和文化設(shè)施等五類建設(shè)用地指標(biāo)，探索符合新區(qū)實際的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)實踐。

在總體考慮上，其標(biāo)準(zhǔn)立足于新區(qū)實際，借鑒先進經(jīng)驗。雄安新區(qū)是在“一張白紙”上建一座新城，而現(xiàn)行的國家及地方標(biāo)準(zhǔn)不完全適合雄安新區(qū)作為一座新城的建設(shè)發(fā)展實際。歷經(jīng)八年的規(guī)劃建設(shè)，新區(qū)已陸續(xù)承接了首批和二批疏解央企總部、高校、醫(yī)院，包括一批市場化項目，為建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的制定思路提供了實踐基礎(chǔ)。此外，雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等各類專項規(guī)劃，啟動區(qū)、容東、昝崗等各片區(qū)控制性詳細規(guī)劃，都對各類用地的規(guī)模和指標(biāo)進行了控制，明確了新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的方向。

雄安局研究結(jié)合新區(qū)定位，選取北京、上海、廣東廣州和深圳等一線城市，以及浙江、山東、江蘇等省份作為比較對象，在各類項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，從人口密度、建設(shè)容積率、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等角度差異化分類，精準(zhǔn)聚焦比較省、市，充分借鑒已有經(jīng)驗。同時，雄安局還以國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)則，以河北省標(biāo)準(zhǔn)為參考，在不突破國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，合理制定符合雄安新區(qū)特點的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

在新型產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，加強彈性管理。在未來一段時期內(nèi)，雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任務(wù)首先是承接符合新區(qū)功能定位的產(chǎn)業(yè)疏解項目，其次是針對新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略重點，吸納聚集國內(nèi)外創(chuàng)新資源和先進生產(chǎn)要素，重點布局和發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)。為此，雄安局研究結(jié)合《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》、《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》和《新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式統(tǒng)計分類（2018）》的產(chǎn)業(yè)分類，按照《河北雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入禁止限制類目錄（2019 年版）》和《河北雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入鼓勵類目錄（2019 年版）》的相關(guān)要求，以產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單為依據(jù)劃分雄安產(chǎn)業(yè)用地控制指標(biāo)體系的行業(yè)類型。此外，在指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的確定上，雄安局還橫向?qū)Ρ绕渌　⑹校試?yán)要求管控、高標(biāo)準(zhǔn)引入為目的，嚴(yán)把準(zhǔn)入門檻，綜合制定雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并加強彈性管理。

其中，產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)彈性管理體現(xiàn)在三個方面。一是按大類定標(biāo)更具彈性。標(biāo)準(zhǔn)兼顧高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量和高效率原則，以行業(yè)大類為控制單元，在優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的同時，提高產(chǎn)業(yè)引入效率、增強彈性空間。二是分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控。新區(qū)規(guī)劃“一主、五輔、多節(jié)點”的城鄉(xiāng)空間布局、區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位及導(dǎo)向會帶來經(jīng)濟發(fā)展水平、用地集約程度等方面的差異，標(biāo)準(zhǔn)需要對不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)用地進行差別化對待，適用不同的用地控制指標(biāo)。三是兼顧指標(biāo)的剛性與彈性。標(biāo)準(zhǔn)既要滿足現(xiàn)階段承接項目的疏導(dǎo)調(diào)控作用，又要兼顧未來高端高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，因此通過設(shè)立控制值和推薦值來平衡不同發(fā)展階段下對產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控的需要。

在高校用地標(biāo)準(zhǔn)上，秉承“共建共享”理念，推動校城融合。雄安新區(qū)將以打造世界一流大學(xué)聚集城市為目標(biāo)，因此，高等院校選址具有集中成片、校城融合的特點。為貫徹落實新發(fā)展理念，新區(qū)在辦學(xué)條件、教學(xué)資源、科研平臺以及公共服務(wù)等方面突出“共建共享”理念，保證規(guī)劃設(shè)計符合高等教育規(guī)律、體現(xiàn)高等教育發(fā)展理念、融入城市整體規(guī)劃建設(shè)體系。

雄安新區(qū)高等院校的規(guī)劃布局主要考慮基本辦學(xué)需求、科研需求和其他需求三個方面，同時結(jié)合整體功能定位、片區(qū)路網(wǎng)布局、地塊劃分規(guī)整性，合理確定總體用地規(guī)模。雄安局研究結(jié)合《普通高等學(xué)校建筑面積指標(biāo)》（以下簡稱“建標(biāo)192-2018”），當(dāng)前主要對基本辦學(xué)需求用地標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，而科研需求和其他需求用地則結(jié)合疏解高校實際情況確定。為此，雄安局以“建標(biāo)192-2018”生均建筑面積為基準(zhǔn)，按照已疏解落地高等院校平均建設(shè)容積率，推算生均用地面積，作為新區(qū)高校基本辦學(xué)用地標(biāo)準(zhǔn)。對有其他特殊需求的，將考慮片區(qū)開發(fā)情況、高校辦學(xué)特點等綜合確定。

在醫(yī)療機構(gòu)用地標(biāo)準(zhǔn)上，落實醫(yī)教研產(chǎn)融合，充分預(yù)留發(fā)展空間。雄安新區(qū)致力于打造醫(yī)療資源聚集高地、全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，以及“健康中國”戰(zhàn)略實踐樣板區(qū)和臨床醫(yī)學(xué)科技研發(fā)創(chuàng)新高地。根據(jù)新區(qū)的醫(yī)療服務(wù)體系專項規(guī)劃，新區(qū)主要承接綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院、專科醫(yī)院等大中型醫(yī)院。同時，新區(qū)推進醫(yī)教研產(chǎn)深度融合，引領(lǐng)醫(yī)學(xué)進步和技術(shù)提升，因而疏解醫(yī)院項目用地不僅包括臨床床位，還包括相當(dāng)一部分科研和教學(xué)任務(wù)，用地需求綜合多元。為此，雄安局研究結(jié)合《綜合醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《中醫(yī)醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和各類專科醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按臨床床位數(shù)量對醫(yī)療機構(gòu)用地規(guī)模進行控制，并鼓勵各醫(yī)療機構(gòu)在臨床功能的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌設(shè)置醫(yī)療科研、醫(yī)療教學(xué)等功能。同時，雄安局還根據(jù)中央疏解政策、新區(qū)規(guī)劃建設(shè)實際情況，為疏解醫(yī)院充分預(yù)留發(fā)展空間。

在科研機構(gòu)用地標(biāo)準(zhǔn)上，確定科研機構(gòu)類型，適當(dāng)提高控制上限。《雄安新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃（2023—2025 年）》明確，“在科研機構(gòu)方面，重點承接國家重點實驗室、工程研究中心、創(chuàng)新中心等重大創(chuàng)新平臺，緊密圍繞雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中生態(tài)、經(jīng)濟、社會和安全等領(lǐng)域前沿研究和科技成果轉(zhuǎn)化需求，在土地資源配置上可給予適當(dāng)傾斜”。為此，雄安局研究分析了《劃撥用地目錄》《科研建筑工程規(guī)劃面積指標(biāo)》，以及山東、江蘇、湖北、天津等地現(xiàn)行科研項目用地標(biāo)準(zhǔn)，同時結(jié)合新區(qū)承接疏解的科研機構(gòu)類型，確定分類體系和指標(biāo)體系。一是確定科研院所主要包括以理科、工科、文科、醫(yī)科等學(xué)科類基礎(chǔ)研究為主的科研機構(gòu)和以應(yīng)用研究、產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵性技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、研發(fā)服務(wù)等為主的研發(fā)機構(gòu)。二是在現(xiàn)有的有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高用地標(biāo)準(zhǔn)控制值上限，貫徹新區(qū)“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”這一戰(zhàn)略定位，充分保障科研創(chuàng)新用地需求。

在文化設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)上，采取疏密結(jié)合，分級確定用地標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會經(jīng)濟水平的不斷提高，文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，居民文化需求日益旺盛。雄安新區(qū)堅持以人為中心，打造優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)體系，增強居民的獲得感、幸福感、安全感。為此，雄安局按照高標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)公共文化服務(wù)設(shè)施要求，在制定文化設(shè)施類項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)時，一是切合新區(qū)公共文化設(shè)施規(guī)劃布局，按照城市結(jié)構(gòu)、設(shè)施的服務(wù)人口和服務(wù)半徑，分城市級、組團級兩個層級進行用地控制；二是結(jié)合文化兼具包容性和開放性特點，采取疏密結(jié)合、以“疏”為主的思路，適當(dāng)放寬用地限制，提升公共文化服務(wù)設(shè)施質(zhì)量。

雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定的思考與建議

為進一步發(fā)揮雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用，加快形成與新區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)相匹配的節(jié)約集約用地模式，筆者認(rèn)為，今后可從以下幾方面完善工作機制。堅持目標(biāo)導(dǎo)向，最大程度滿足疏解建設(shè)要求。當(dāng)前，雄安新區(qū)已進入大規(guī)模建設(shè)與承接北京非首都功能疏解并重階段，工作重心已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量建設(shè)、高水平管理、高質(zhì)量疏解發(fā)展并舉，城市開發(fā)建設(shè)已從基礎(chǔ)開發(fā)、形態(tài)開發(fā)轉(zhuǎn)向功能開發(fā)和平臺開發(fā)并進階段，陸續(xù)會有更多的疏解項目落地。如何更好地滿足國家疏解政策要求和新區(qū)建設(shè)用地實際，是今后新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)更新的一項重要任務(wù)。

堅持問題導(dǎo)向，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與節(jié)約集約用地同步。筆者認(rèn)為，雄安新區(qū)應(yīng)對已有疏解項目開發(fā)建設(shè)情況進行深入分析，正確認(rèn)識新區(qū)發(fā)展的階段特征，并開展現(xiàn)狀評估，重點關(guān)注用地規(guī)模的合理性、設(shè)施類型的多樣性以及土地的復(fù)合利用程度等方面，評估現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的適用性，判斷是否滿足新區(qū)的發(fā)展需求。同時，開展地下、地上、云上空間多功能復(fù)合開發(fā)利用背景下的用地指標(biāo)深化研究，充分挖掘土地利用潛力，發(fā)掘土地開發(fā)利用新模式，創(chuàng)新建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。

堅持需求導(dǎo)向，推動用地標(biāo)準(zhǔn)綜合化利用。筆者認(rèn)為，雄安新區(qū)在基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)適度超前，構(gòu)建多層次、功能完備的教育、醫(yī)療、文化體系，建設(shè)兼具集聚性和規(guī)模性的空間結(jié)構(gòu)。因此，雄安新區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)可結(jié)合當(dāng)前多功能需求，統(tǒng)籌考慮景觀設(shè)計、商業(yè)活力、人文情懷等需求，合理安排土地供給，提高用地兼容性；可采用“基本指標(biāo)+ 靈活調(diào)整”的模式，利用基本指標(biāo)約束獨立設(shè)施規(guī)模，而對于服務(wù)提升或功能拓展需求用地則可在節(jié)約集約用地原則下根據(jù)建筑布局靈活控制。(作者：苗強、尹芳、鮑桂子、何夢雪)