本文通過(guò)借鑒國(guó)外農(nóng)地綜合整治和建設(shè)管理的模式與啟示，提出我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治的優(yōu)化路徑，科學(xué)規(guī)劃，合理優(yōu)化農(nóng)村全域空間布局；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，推進(jìn)土地整治綠色發(fā)展；拓寬投融資渠道，創(chuàng)新土地整治激勵(lì)機(jī)制；引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，擴(kuò)大土地整治范圍。

國(guó)外農(nóng)村土地綜合整治和建設(shè)管理的模式與啟示

（一）國(guó)外農(nóng)村土地綜合整治和建設(shè)管理模式

1. 德國(guó)農(nóng)村土地整治模式。德國(guó)政府非常重視農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)利用，早期德國(guó)主要將土地整治作為提升生產(chǎn)力、保障國(guó)家糧食安全的一項(xiàng)舉措，此后土地整治的目的為促進(jìn)農(nóng)地集約化發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)后，德國(guó)政府強(qiáng)調(diào)土地整治能夠拉近城鄉(xiāng)差距，有助于區(qū)域整體發(fā)展，并制定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化的建設(shè)思路，注重鄉(xiāng)村整體規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念貫徹的重要性。其主要做法包括：首先從立法層面明確鄉(xiāng)村土地整治的規(guī)劃設(shè)計(jì)，早在1886 年就出臺(tái)與土地整治規(guī)范相關(guān)的法規(guī)，此后又先后頒布《土地整治法》等多項(xiàng)法規(guī)并不斷進(jìn)行修正，以此消除因大幅擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模對(duì)生態(tài)自然的負(fù)面影響。其次，在土地整治和建設(shè)管理中重視生態(tài)保護(hù)，基于地形地貌、水文特性建造水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)景觀區(qū)及經(jīng)濟(jì)林種植區(qū)等，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)并行推進(jìn)，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。再次，實(shí)現(xiàn)區(qū)域化綜合整治。以各地農(nóng)村不同區(qū)域?yàn)閱挝唬诰C合部門協(xié)作下，進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的綜合治理，既挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿τ种匾曓r(nóng)村旅游、休閑及康復(fù)等動(dòng)能，達(dá)到農(nóng)村土地綜合治理的目的。

2. 韓國(guó)農(nóng)村土地綜合整治。1970年代，韓國(guó)由上至下所開(kāi)展并大力推行的“新村運(yùn)動(dòng)”是一次全國(guó)性的土地綜合整治運(yùn)動(dòng)，將村作為基礎(chǔ)單元，在政策導(dǎo)向、資金支持下全面開(kāi)展鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，內(nèi)容涉及農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)戶收入增加等。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中各級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)措施，具體包括：首先，建立多元主體參與的綜合治理格局。韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)具有政民聯(lián)合的特點(diǎn)，其獲得顯著成績(jī)與政府部門、市場(chǎng)組織、社會(huì)單元共同參與和協(xié)調(diào)管理直接相關(guān)。其次，持續(xù)完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和優(yōu)化農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，為農(nóng)村地區(qū)持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3. 日本農(nóng)村土地綜合整治。日本人多地少，農(nóng)耕傳統(tǒng)悠久但耕地面積規(guī)模較小，人均耕地面積低于一公頃。日本在發(fā)展中面臨地狹人稠的境地。為解決城市化引致的農(nóng)村空心化等問(wèn)題，順利推進(jìn)農(nóng)村土地整治，日本政府先后頒布推進(jìn)《耕地整理法》《土地改良法》，通過(guò)引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地有序開(kāi)發(fā)、將分散的“巴掌”農(nóng)地小田集中合并整理為標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，積極打造建設(shè)產(chǎn)業(yè)支撐、環(huán)境優(yōu)美的特色農(nóng)村。同時(shí)，日本政府同等重視農(nóng)村土地與城市土地整治，通過(guò)建立跨部門協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地治理委員會(huì)，定期舉辦項(xiàng)目信息咨詢活動(dòng)、農(nóng)村交流學(xué)習(xí)會(huì)議以及村務(wù)活動(dòng)討論等活動(dòng)，暢通與當(dāng)?shù)孛癖姷膶?duì)話機(jī)制的同時(shí)，不斷降低政府行政成本。總之，日本農(nóng)村土地整治是一個(gè)系統(tǒng)性工程，重視農(nóng)村人居環(huán)境與農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展，既保護(hù)農(nóng)村耕地又促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村多功能發(fā)展。

（二）國(guó)外農(nóng)村土地綜合整治的啟示

1. 打造多方合作參與的綜合治理格局。土地綜合整治項(xiàng)目需強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管理與外部治理相結(jié)合的重要性，為項(xiàng)目長(zhǎng)期推行打牢基礎(chǔ)，進(jìn)而確保項(xiàng)目可以獲得最佳效益。需要打造多部門協(xié)同參與的管理框架，明確土地綜合整治項(xiàng)目各方面職責(zé)權(quán)限，形成多部門聯(lián)動(dòng)合作方案。該方案能展現(xiàn)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的特點(diǎn)，確保各治理主體可以在協(xié)調(diào)商議的過(guò)程中尋求利益平衡，構(gòu)建多主體參與的治理格局，順利推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。一方面，國(guó)外土地整治事在事前會(huì)頒布土地相關(guān)的法律法規(guī)，從土地利用、規(guī)劃建設(shè)與整治保護(hù)方面健全法律體系，在立法上做到有法可依，在實(shí)際操作層面上指導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地進(jìn)行多功能整治和規(guī)范化管理。另一方面，突出生態(tài)環(huán)境的重要性地位。國(guó)外土地整治旨在修復(fù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)，處理人類發(fā)展與自然環(huán)境的矛盾。生態(tài)修復(fù)與保護(hù)是土地整治的重要內(nèi)容，從國(guó)家層面頒布土地整治的頂層設(shè)計(jì)方案，以農(nóng)村地區(qū)發(fā)展為重點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)條件。

2. 充分肯定農(nóng)民主體地位，強(qiáng)化職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)。

農(nóng)村土地整治工作中，農(nóng)民是主力軍，政府在規(guī)劃農(nóng)村土地時(shí)，要挖掘農(nóng)民參與土地綜合整治項(xiàng)目的積極性，尊重農(nóng)民的意愿，使農(nóng)民在主人翁意識(shí)推動(dòng)下主動(dòng)進(jìn)行學(xué)習(xí)，在技能培訓(xùn)活動(dòng)中加強(qiáng)土地整治技能，從而形成一支進(jìn)取心強(qiáng)、創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、專業(yè)水平較高的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。農(nóng)民主體還可組建團(tuán)體，鄉(xiāng)村土地整治的小規(guī)模工程建設(shè)和項(xiàng)目維護(hù)工作，鄉(xiāng)間農(nóng)民主體自發(fā)踴躍參加，修護(hù)村莊水利工程，改良農(nóng)村土壤問(wèn)題。再者，政府部門還需設(shè)立專項(xiàng)基金，保障農(nóng)村土地整治及職業(yè)化農(nóng)民隊(duì)伍的培育。財(cái)政政策支持上，要保障農(nóng)民的金融貸款權(quán)利，推進(jìn)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，在貨幣政策上，要投入相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，培訓(xùn)農(nóng)民職業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，為土地整治及管理提供后續(xù)勞動(dòng)力支持。

推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治的路徑

（一）科學(xué)規(guī)劃，合理優(yōu)化農(nóng)村全域空間布局

1. 基于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，因地制宜制定土地整治方案。農(nóng)村土地綜合整治需要突出區(qū)域差異化，提高項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范性，確保土地綜合整治規(guī)劃可以服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。在國(guó)土空間規(guī)劃之下，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，按照不同村莊實(shí)際情況，形成土地整治專項(xiàng)規(guī)劃方案。同時(shí)，土地綜合整治需對(duì)各項(xiàng)要素資源進(jìn)行整體集聚處理，同時(shí)對(duì)一段時(shí)間內(nèi)的其他工程項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，確保土地綜合整治項(xiàng)目能夠得到穩(wěn)定開(kāi)展，為土地綜合整治目的實(shí)現(xiàn)打牢基礎(chǔ)。

2. 基于全域角度規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村土地綜合整治。與過(guò)往農(nóng)地整理相比，土地綜合整治應(yīng)從全局出發(fā)穩(wěn)步落實(shí)相關(guān)政策，不僅能夠保障土地綜合整治工作效率，也可以確保獲得預(yù)期效益。在農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃中，要從整體著眼，注重整治細(xì)節(jié)和階段性目標(biāo)，在開(kāi)展規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，各項(xiàng)目需多個(gè)部門共同參與，此時(shí)政府需展現(xiàn)出主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方力量加強(qiáng)協(xié)同配合，并盡可能征求了解各方想法和訴求，以形成最為科學(xué)、最為全面的規(guī)劃方案。

（二）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，推進(jìn)土地整治綠色發(fā)展

1. 合理分布生態(tài)用地，為鄉(xiāng)村生態(tài)振興帶來(lái)推動(dòng)力。農(nóng)村土地整治能夠提升土地資源開(kāi)發(fā)效率、修復(fù)農(nóng)村生態(tài)污染、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。在推進(jìn)農(nóng)村土地整治的過(guò)程中，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)化，強(qiáng)化生態(tài)整治意識(shí)，確保所實(shí)施的政策和方案均符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，要從全局層面出發(fā)進(jìn)行規(guī)劃，提高項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范性，合理分布生態(tài)用地，有力保護(hù)農(nóng)村生態(tài)功能，為鄉(xiāng)村生態(tài)振興帶來(lái)推動(dòng)力，確保農(nóng)村生物多樣性得到維持、自然景觀逐步增多。

2. 從農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)修復(fù)等角度入手，強(qiáng)化綜合整治效果。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展很大程度上依賴于農(nóng)村土地資源是否能得到合理的開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)用地整治的關(guān)鍵在于保障國(guó)家糧食安全，堅(jiān)守耕地紅線，加強(qiáng)區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為新時(shí)期耕地保護(hù)工作開(kāi)展提供支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)需協(xié)調(diào)園地關(guān)系、增多農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量，按照地形地貌特點(diǎn)，結(jié)合土壤肥力，制定相應(yīng)的農(nóng)田整治建設(shè)方案。這些方案應(yīng)包括土地平整、水利工程、道路建設(shè)等方面的內(nèi)容，提高農(nóng)田的生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，為農(nóng)村居民提供更加宜居的生活環(huán)境。

（三）拓寬投融資渠道，創(chuàng)新土地整治激勵(lì)機(jī)制

1. 深度挖掘農(nóng)村土地價(jià)值，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。農(nóng)村土地綜合整治可以統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村土地資源并深度挖掘其價(jià)值，是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng)農(nóng)民共同富裕的有效途徑。因此，要綜合整治項(xiàng)目可以進(jìn)行資金整合，將存量資金以統(tǒng)籌利用的方式集中推動(dòng)土地資源開(kāi)發(fā)，這些有限的財(cái)政資金可發(fā)揮拋磚引玉的作用，吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)，并拓寬投融資渠道，以此為基礎(chǔ)活躍農(nóng)村融資市場(chǎng)。再者，重視農(nóng)村土地的生態(tài)價(jià)值。我國(guó)正在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村，而現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。在推行農(nóng)村土地整治工作過(guò)程中，堅(jiān)持山水湖林草沙一體化整治，開(kāi)展生態(tài)廊道建設(shè)，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，將生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為實(shí)際收益，滿足鄉(xiāng)村振興的要求。

2. 整合涉農(nóng)資金。農(nóng)村土地整治工作具有周期長(zhǎng)且資金投入量大的特點(diǎn)，因此確保資涉農(nóng)金充足顯得尤為重要。依靠財(cái)政投入和補(bǔ)助進(jìn)行農(nóng)村土地整治也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需在市場(chǎng)上，調(diào)動(dòng)各主體積極性，整合涉農(nóng)資金。企業(yè)集結(jié)了社會(huì)資本要素的優(yōu)勢(shì)，在解決社會(huì)問(wèn)題中發(fā)揮重要作用。市場(chǎng)機(jī)制中可以引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)將資本要素投入農(nóng)村土地整治領(lǐng)域中，拓寬社會(huì)企業(yè)融資渠道，調(diào)整各地土地收益，吸引民間資本、市場(chǎng)資本參與土地綜合整治。目前我國(guó)處于試點(diǎn)狀態(tài)下的一些整治項(xiàng)目在吸引社會(huì)資本時(shí)開(kāi)始進(jìn)行一定創(chuàng)新。利用國(guó)家政策性銀行、金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建資金流動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村土地整治的資金支持，以此解決農(nóng)村領(lǐng)域土地少和融資難問(wèn)題，加快農(nóng)村土地整治工作步伐。

（四）引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，擴(kuò)大土地整治范圍

1. 充分發(fā)揮農(nóng)民的參與熱情和積極性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，農(nóng)民可以發(fā)揮主體作用，同時(shí)農(nóng)民也是人地關(guān)系的主要組成，能夠直接參與土地綜合整治。激發(fā)農(nóng)民參與積極性，對(duì)農(nóng)民在土地綜合整治項(xiàng)目中的活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，不僅可以決定該項(xiàng)目具體效益，也能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，要通過(guò)進(jìn)村入戶廣泛宣傳，成分聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)和想法，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性，有序推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造條件。

2. 擴(kuò)大土地整治范圍。農(nóng)村土地整治工作需與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相協(xié)調(diào)，擴(kuò)大土地整治范圍。因此農(nóng)村土地整治工作要把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)。首先，在城鎮(zhèn)化發(fā)展較高的地區(qū)，增加用地增量，凸顯“全域”特征，在擴(kuò)大整治區(qū)域范圍的同時(shí)，按照國(guó)土空間規(guī)劃要求，統(tǒng)籌不同類型的土地轉(zhuǎn)化和用途。其次，綜合評(píng)估土地價(jià)值與屬性，結(jié)合土地供需狀況平衡土地征收與用地。要時(shí)刻確保農(nóng)村耕地不減，堅(jiān)持農(nóng)村耕地占補(bǔ)平衡原則，合理解決農(nóng)村集體留用地、村民未建宅基地及以村集體組織名義代征土地的問(wèn)題，協(xié)調(diào)好農(nóng)村土地整治要求和農(nóng)民用地訴求，實(shí)現(xiàn)政府、村集體組織與村民多方利益共享。再次，自下而上綜合考慮發(fā)展訴求，優(yōu)化農(nóng)村土地整治布局。農(nóng)村土地整治要考慮農(nóng)村發(fā)展的多方面，既要滿足農(nóng)業(yè)用地，又需符合農(nóng)村生態(tài)、旅游發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更好的鄉(xiāng)村發(fā)展。

小結(jié)

土地綜合整治是通過(guò)土地規(guī)整推動(dòng)小田變大田、碎田散田變整田的有效方式，尤其是可以推動(dòng)山區(qū)丘陵地帶碎片化零星化零散化“巴掌小田”“斗笠田”可以變成連片整片“高產(chǎn)田”，有助于挖掘耕地生產(chǎn)潛力，讓“糧田”變高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)“良田”，對(duì)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、土地產(chǎn)出效益提升、糧食生產(chǎn)降本增效及增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著時(shí)代發(fā)展和農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，加之城鄉(xiāng)二元體制影響，農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)面臨困境，土地利用效率偏低、整體空間布局不合理，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。近些年，一些地方在推動(dòng)土地綜合整治試點(diǎn)的過(guò)程中獲得成績(jī)，因地制宜探索形成滿足當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)效發(fā)展的方案，但從整體層面而言，農(nóng)村地區(qū)仍存在空間布局優(yōu)化程度不高、多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展困難、各主體參與積極性不足、建設(shè)用地指標(biāo)較為緊缺等現(xiàn)象，這不造成人地關(guān)系沖突顯著，也對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)完善造成影響，不利于鄉(xiāng)村治理工作高效進(jìn)行。因此，需要健全農(nóng)村土地綜合整治體系，有力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，依托政策優(yōu)勢(shì)和項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌農(nóng)村土地資源科學(xué)開(kāi)發(fā)與合理應(yīng)用，為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。(作者：湯石雨)